Martes, 13 de junio de 2017

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Abuso de funciones y los controles republicanos

La reciente aprobación en el senado del proyecto que deroga el delito de abuso de funciones (Art. 162 del Código Penal) ha desatado un fuerte debate público. Ello inhibe una consideración más amplia, acerca de la interpelación sistemática que se ha hecho sobre los contralores republicanos. Hacia allí apunta este modesto aporte.

Especialistas en la materia del derecho y políticos de gobierno y oposición dividen las aguas del debate. Aspectos más de la casuística (como el hecho de que fue presentado por un senador que fue defensor de la norma, o que casi simultáneamente a su aprobación se publicaron un listado de polémicos gastos de vicepresidente Raúl Sendic durante su pasaje por la presidencia de Ancap) calientan aún más el debate. Debate que parece circunscribirse al abuso de funciones, pero que tiene elementos que lo conectan a problemáticas más estructurales que afectan nuestra democracia.

Debería llamar la atención el hecho de que, habiendo tantos admiradores de Frank Underwood y la célebre serie House of Cards, por momentos parece que tenemos que asumir y analizar este proyecto como la concreción de un punto más en la agenda de gobierno. O sea, todo bien, con discutir los elementos técnicos del proyecto, las posturas a favor y en contra y la ,existencia o no, de mayorías para aprobarlo. Pero hay preguntas que no se pueden pasar por alto: ¿por qué se trae esta propuesta ahora? ¿por qué no se incluye en la votación del Código penal completo que está en trámite legislativo? ¿quiénes han sido procesados por este delito? ¿hay implicados penalmente por este delito que pueden quedar sin sentencia con la derogación? Y sobre todo ¿es este un nuevo debate sobre los controles y balances entre los poderes de estado?

 

Accountability

Pensando en esta última interrogante, hace ya unos cuantos años el célebre politólogo argentino Guillermo O’Donnell (1998)[1] advertía que en América Latina estaban coexistiendo libertades políticas con débil “accountability horizontal”. Podemos traducir rápidamente el término “accountability” como “rendición de cuentas”, y la “accountability horizontal” como rendición de cuenta entre los poderes. Es decir, organizaciones estatales que tienen autoridad legal para emprender acciones orientadas al control rutinario, destituciones o sanción penal. El control entre los poderes clásicos del estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) así como el Tribunal de Cuentas (TCR) o la Contaduría General de la Nación forman parte de las agencias de accountability. El dilema que plantea O’Donnell es el de otorgar a nuestros representantes suficiente margen de acción para llevar a cabo las tareas de gobierno, pero evitando que ese poder sea descontrolado o arbitrario.

Digamos que la desconfianza es la razón de ser de estos institutos de control. El impeachment de 1992 al presidente Collor de Mello en Brasil es un ejemplo claro. Seguramente en los nuevos manuales en la materia ya no sea este el ejemplo emblemático, sino el escándalo de Oderbrech que por lo visto involucra a la plana mayor de políticos del Brasil. En Argentina también hemos visto distintos procesos de este tipo, quizás ya con el componente cinematográfico de los bolsos de dinero en las iglesias.

 

Los controles institucionales importan

Si bien Uruguay se destaca por sus “bajos niveles de corrupción” cabe preguntarse por qué tiene niveles de corrupción más bajos que el resto de América Latina. Alguien podría responder que es debido a una naturaleza humana distinta (la del hombre bueno de Rousseau, por ejemplo) y que por ello no hay motivos de desconfianza, ni necesidad de controles como los que señala O’Donnell. Pero quizás esa es una respuesta excesivamente optimista. Otra respuesta, más razonable, podría señalar que los niveles de corrupción relativamente más bajos tengan que ver con las instituciones de accountability horizontal y las normas penales. Entonces, en ese caso, ¿por qué tendríamos que cargar contra esas instituciones, o pretender derogarlas?

Nos podríamos quedar solo con el delito de abuso de funciones. Pero en una mirada más general, podríamos encontrar que son varios los puntos de tensión y de interferencias entre quienes se encargan de la gestión pública y la disconformidad con los institutos de control. Hay un ejercicio interesante que quizás deberíamos hacer más a menudo; ver en las intendencias cómo resuelven determinadas tareas por las cuales pesan fuertes reclamos al gobierno central. Ejemplo: reclamamos al gobierno por el “excesivo” ingreso de funcionarios públicos, pero tenemos intendencias que no solo aumentan permanentemente la cantidad de funcionarios, sino que lo hace sin ningún tipo de concurso (y no son del partido de gobierno). Se reclama al gobierno central por observaciones del Tribunal de Cuentas y tenemos muchas intendencias que acopian observaciones en sus archivadores. Podríamos seguir con los Pedidos de Informes, contrataciones, licitaciones, etc.

Quizás una de las manifestaciones más sintomáticas del problema estructural que tenemos con los institutos de contralor está dado en el terreno de las sociedades anónimas de capital estatal, llamadas subsidiarias. Tenemos allí más de 50 empresas, 20 de las cuales tienen a Ancap como principal accionista, otras 9 pertenecen a la Corporación Nacional para el Desarrollo y así podríamos seguir con UTE, BROU, ANTEL, entre otros. Según diversos juristas la motivación de esas formas jurídicas tiene que ver con bypassear los controles que indica el proceso administrativo público. Es decir, nuevamente un problema con los controles republicanos.

En suma, el tiempo y la forma de abordar el delito de abuso de funciones no parecen ser los mejores. Quizás debería ser objeto de una discusión más global, juntos con los mecanismos de control o sanción que a menudo están en la discusión pública, como los pedidos de informes, las comisiones investigadoras, observaciones del TCR, llamados a sala, interpelaciones. Pero en todo caso, a la vista de lo que sucede en la región, el camino no pasa por confiarse, sino por ser desconfiado.

 


 

[1] Horizontal accountability and new polyarchies. Guillermo O’Donnell (1998). Kellogg Institute

Alejandro Guedes

Autor: Alejandro Guedes

Politólogo. Egresado de la Faculta de Ciencias Sociales.Se encuentra cursando la maestría en Ciencia Política (UdelaR). Integrante del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia Política.