Miércoles, 1 de febrero de 2017

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Del dicho al hecho: apuntes para comprender el futuro Sistema Nacional de Inteligencia de Estado de Uruguay

Finalmente, tal y como lo había anunciado Jorge Menéndez al asumir la titularidad del Ministerio de Defensa Nacional, el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento un proyecto de ley que establece la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia de Estado. El proyecto, enviado el 26 de diciembre del año 2016 a la Asamblea General, tomó estado público a través del Portal de Presidencia de la República en enero del presente año.

El mismo, tiene su origen en el año 2011 cuando por resolución de la Asamblea General se creó una comisión ad hoc (Comisión Especial con fines de asesoramiento legislativo sobre Inteligencia de Estado) con el fin de legislar en la materia. Luego de más de dos años de trabajo, la Comisión Especial dio por terminada su actuación presentando ante la Asamblea General un proyecto de ley que contaba con el consentimiento de todos los partidos políticos con representación parlamentaria.

Actualmente, el Parlamento se encuentra abocado en la investigación sobre el presunto espionaje militar en democracia, sin embargo, si bien se trata de procesos paralelos, la finalización del mismo -independientemente de su resultado- es una condición necesaria para que el cuerpo logre dar trámite a la nueva iniciativa. En forma simultánea, los legisladores deberán considerar un voluminoso proyecto de ley Integral Antiterrorismo que guarda fuerte vinculación con la ley marco de inteligencia que se propone.

 

La comisión reformadora 

El primer gobierno del FA se inauguró en materia de inteligencia con la creación del cargo de Coordinador de los Servicios de Inteligencia del Estado ubicado orgánicamente en el centro presidencial. La reglamentación de dicho cargo y la designación de Augusto Gregori a inicios del segundo gobierno del FA, generaron una serie de respuestas de la oposición.

Mientras desde el PN se convocó a la Comisión de Constitución, Códigos, Legislación General y Administración a los Ministros de Interior y Defensa con el objetivo de exponer las falencias jurídicas que, según los miembros de ese partido, presentaba el cargo de Coordinador, desde el PC se presentaron dos proyectos de ley con el objetivo de generar las primeras herramientas para el control parlamentario de las actividades de inteligencia.

Producto de estos desacuerdos, el Parlamento, en reunión de ambas cámaras, decidió crear por unanimidad la Comisión Especial de Inteligencia. La misma comenzó sus actividades en el año 2011, sesionando en 2 oportunidades. Durante el año 2012, los partidos políticos y el Poder ejecutivo presentaron las distintas alternativas y la Comisión se reunió en 8 oportunidades, destacándose las sesiones en las que participaron expertos extranjeros[i] y la sesión que dio como resultado la creación de un “grupo de redacción” con representantes de todas las partes involucradas.

Dicho grupo comenzó su actuación el 23 de julio del año 2012, durante ese mismo año sesionó en once oportunidades. En el año 2013, el grupo se reunió en tres oportunidades y el 3 de junio en sesión ordinaria de la Comisión de Inteligencia los miembros pusieron al tanto a los demás legisladores del trabajo realizado. Durante el año 2013, la Comisión de Inteligencia se reunió en otras 6 oportunidades donde se destaca la presencia de invitados en materia jurídica[ii] y un trabajo intenso en cuanto a redacción del proyecto final. Finalmente el grupo de redacción dio por terminada su actividad en diciembre de 2013 y a finales del año 2014 la Comisión Especial presentó el proyecto final consensuado.

Como he sostenido en múltiples oportunidades, las características más significativas de este largo proceso de negociación pueden resumirse en tres grandes ejes: (i) la presencia de intereses compartidos por el sistema político en materia de inteligencia; ii) la presencia de diversas opciones de reforma que se encuentran dentro de una zona potencial de acuerdo; y iii) la legitimidad otorgada al proceso debido a la selección de criterios de reforma de mutuo acuerdo.

 

El futuro Sistema de Inteligencia 

Si bien el texto actual mantiene la esencia del documento presentado por la Comisión Especial, introduce una serie de modificaciones no menores. En términos generales, el nuevo proyecto se compone de seis títulos y treinta y nueve artículos.

El Título I define el alcance de la ley y establece las normas de actuación de los órganos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia. Determina que el Poder Ejecutivo es quien fijará la Política Nacional de Inteligencia, definiendo a ésta última como el “procedimiento sistemático de recolección, análisis, procesamiento y diseminación de información, cuya finalidad es producir conocimiento útil para la toma de decisiones”.

Respecto a las tareas de inteligencia, se establece que deberán realizarse de acuerdo a los lineamientos estratégicos fijados en la Política Nacional de Inteligencia y respetando en todo momento los derechos humanos y los principios generales del régimen democrático de gobierno. En tal sentido, se prohíbe a los órganos de inteligencia la ejecución de tareas represivas, la intervención en la vida política y social del país y la divulgación de información obtenida en el ejercicio de sus funciones, salvo excepciones en las que mediare disposición judicial.

El Título II refiere a la integración del Sistema Nacional de Inteligencia (SNI) y a la creación de la Secretaria de Inteligencia de Estado (SIEE). Esta última, se crea como órgano desconcentrado dependiente del Poder Ejecutivo y se le asignan múltiples cometidos. La SIEE estará a cargo del Director Nacional de Asuntos Estratégicos, quien la dirigirá. A diferencia de lo establecido en el proyecto redactado por la Comisión Espacial, dicho Director será designado y cesado por el Poder Ejecutivo sin venia del Parlamento. Finalmente, otra de las modificaciones establece que el cargo será de dedicación exclusiva e incompatible con cualquier otra actividad (ver recuadro).

El Título III refiere a los procedimientos especiales para la obtención de información, estableciendo que toda operación de búsqueda de información que realicen los órganos que componen el SNI deberá ser autorizada por el Poder Judicial. Nuevamente, el Ejecutivo establece un cambio respecto al proyecto original agregando las figuras de “agente encubierto” y de “informante” en el marco de la actuación de los órganos que integran el SNI.

El Título IV refiere a los controles a los que estará sujeto el SNI. Por un lado, se establecen los mecanismos de control interno, estando a cargo de los jerarcas de cada uno de los servicios del SNI. Por otro lado, en lo que refiere a los controles externos, se afirma que la Asamblea General creará una comisión parlamentaria bicameral de control y supervisión del SIN, en la que se encontraran presentes todos los partidos políticos con representación parlamentaria.

El Título V, refiere a la información, clasificación, desclasificación y reclasificación de la misma, de acuerdo a la Ley Nº 18.381 de Acceso a la Información Pública, con la salvedad de que no se podrá acudir a dichas figuras cuando se trate de información que refiera a la violación de derechos humanos o sea relevante para prevenir u investigar dichos actos.

Finalmente, el Título VI, contiene las disposiciones transitorias por las que, de aprobarse el proyecto, se dispone el pasaje de los créditos y bienes de cualquier naturaleza que hubiesen sido asignados al Coordinador a la SIEE.

 

En busca de legitimidad y transparencia

En la actualidad, los organismos de inteligencia son un pilar importante de la seguridad nacional porque recolectan y analizan información sobre las amenazas en contra del Estado, su territorio y población. En una democracia seria, son los poderes de gobierno, en mutua colaboración, los que definen las amenazas y los organismos de inteligencia los que brindan la información necesaria para la toma de decisiones.

Un marco legal como el que se propone no solo define el papel y las responsabilidades de los servicios, sus límites y posibilidades, sino que además limita la recolección de información que no tenga relación con la Política Nacional de Inteligencia, que será definida por el Poder Ejecutivo y monitoreada por el Poder Legislativo.

En definitiva, el presente proyecto resulta esencial para promover la transparencia y legitimidad de las actividades de inteligencia. Transparencia, porque los ciudadanos tendrán conocimiento de qué se puede investigar y cómo se puede hacer. Legitimidad, porque la inteligencia deja de ser un tabú y se explicitan públicamente las tareas y objetivos de una de las áreas más sensible del Estado.

 

Cuadro 1. Sistema Nacional de Inteligencia de Estado

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[i] Por un lado, se recibió, durante los meses de junio y agosto del año 2012, al Director del Centro de Ginebra para el Control Democrático de las Fuerzas Armadas (DCAF) Dr. Philipp Fluri y posteriormente a Hans-Jörg Schäper, Subdirector de la Cancillería Federal de Alemania y Coordinador de los Servicios Federales de Inteligencia, acompañado en dicha oportunidad por Robert Kappeler de la Embajada de Alemania en Buenos Aires.

[ii] Durante los meses de julio y agosto del año 2013, fueron invitados cuatro expertos nacionales en materia jurídica y administrativa: Dr. Carlos Delpiazzo, Dr. Juan Pablo Cajarville, Dr. Rubén Correa Freitas y Dr. Martín Risso.

 

 

Nicolás Álvarez

Autor: Nicolás Álvarez

Licenciado en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Sociales - Universidad de la República. Se ha desempeñado como consultor parlamentario en temas de defensa e inteligencia en Uruguay, participando en la elaboración de proyectos referidos a la democratización del sector. En la actualidad, participa en proyectos nacionales sobre la problemática de las drogas y en la publicación de investigaciones, a nivel regional, referidos a los sistemas de inteligencia y su vinculación en un contexto democrático.