Miércoles, 31 de mayo de 2017

MENU

Entre dimisiones y fugas

Si el Estado Uruguayo quisiera ponerse a la altura de los estados modernos debiera ocuparse de enfrentar una rémora de dimisiones y fugas que se han acentuado con las administraciones del actual oficialismo.

Existe una fantasía escondida en los gobiernos frentistas que no osa decir su nombre: los compañeros no deben ser controlados porque su moralidad está a prueba de cualquier duda.

Sin embargo cuando ocurre alguna anomalía se suele atribuir a la mala gestión la cual se suele   utilizar como una especie de caballito de batalla que es usado livianamente para encubrir la desidia, la ineficiencia, las malas decisiones, la falta de transparencia y la irresponsabilidad política y administrativa.

Se olvida que el término “mala gestión “es una generalización que encubre una serie de actividades que comprenden alguna de las siguientes fases; programación, organización, ejecución, seguimiento, control, evaluación y reformulación y por lo tanto no se especifica en cual de las fases ocurren las anormalidades con lo cual se diluye cualquier responsabilidad.

Es decir que para abordar problemas de gerenciación se aplican instrumentos políticos y / o ideologicos que no atienden a resolver el manejo institucional y que lastran el accionar del sector público.

Y entonces pasan años hasta que se descubren por ejemplo las falsificaciones en el BPS y las estafas del Fonasa o las liquidaciones incorrectas de las licencias de algún gremio o no se tiene información sobre las asignaciones familiares y su contraparte o sea la asistencia a los institutos de enseñanza o el no cumplimiento de las exigencias sanitarias o no se deslindan las implicancias entre las contrataciones públicas y sus proveedores privados en las ambulancias de ASSE, que son apenas un pálido reflejo de las múltiples incoherencias ( por decirlo suavemente ) del accionar público.

O sea que se ha dimitido de la función de controlar que es un cometido inherente a cualquier forma de organización y que por utilizarse recursos públicos que demandan conocimiento y rendición de cuentas a la ciudadanía  requieren el cumplimiento estricto de la normativa establecida por el derecho público.

Eso conlleva a que tampoco se puedan realizar evaluaciones adecuadas del desempeño de las entidades públicas y por tanto la ineficiencia sea la consecuencia de dicho accionar con lo cual la posible reformulación de objetivos con el fin de mejorar las prácticas gubernamentales pierde todo sentido.

Es entonces que en lugar de utilizar la auditoria tradicional para ejercer el control es inevitable que se suela recurrir en los hechos a la auditoria forense que es la que se practica con posteridad a la ocurrencia de los eventos controvertidos.

En el lenguaje común, el término forense se asocia habitualmente con la medicina legal y con quienes la practican, y realizan una autopsia.

Adaptada a la hacienda pública podemos observar que tradicionalmente la auditoria forense se definió como una auditoria especializada en descubrir, divulgar y atestar sobre fraudes y delitos en el desarrollo de las funciones públicas considerándose un verdadero apoyo a la tradicional auditoria gubernamental, en especial ante delitos tales como: enriquecimiento ilícito, peculado, cohecho, soborno, desfalco, malversación de fondos, prevaricato, conflicto de intereses, etc.

No sería necesario llegar a la aplicación de  este tipo de auditoria si los organismos públicos atendieran a lo dispuesto por la ley de presupuesto 16736 de enero de 1996 que en sus art. 41 y 42 disponía que los incisos comprendidos en el Presupuesto Nacional deberían suministrar a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto información sobre los resultados físicos y financieros para lo que deberían contar con sistemas de control de gestión a nivel de las Unidades Ejecutoras, adecuados según las normas técnicas que imparta dicha oficina.

Se preveía que dichos sistemas deberían proveer, sobre una base periódica la información de indicadores de eficacia, eficiencia y calidad de los programas presupuestarios en ejecución.

De haberse cumplido con estos requisitos – que son muy parcialmente registrados en las presentaciones presupuestarias, sin evaluaciones independientes – no tendría que haber exhortado recientemente el Ministro de Economía a elevar la calidad del gasto público pues ya debería contar con la información necesaria para poder lograr ese objetivo.

En cambio en los últimos años se ha acentuado  el carácter burocrático patrimonialista (el gobierno dispone del aparato estatal como un patrimonio propio) del gasto público que por otra parte presenta un sesgo antigerencial que no permite tener continuidad en la gestión por lo cual no existe un esfuerzo para aprender de experiencias anteriores.

Dado que también se carece de estudios de productividad del sector público no puede esperarse que existan auténticos incentivos para producir los bienes públicos demandados y la utilización de los recursos no cuenta con referencias de significación para valorar el uso de los mismos.

Habida cuenta que la actividad presupuestaria forma parte de un intrincado y complejo proceso compuesto de diversos y ubicuos elementos que no necesariamente se ordenan en forma secuencial debe atenderse a la interacción de diversos factores que actúan simultáneamente y que son atendidos por diversos instrumentos, a saber:

  • El relacionamiento del Ejecutivo con el Legislativo
  • El control de transparencia
  • La auditoria operativa con la aplicación de las normas y principios contables públicos
  • El control de eficiencia económico que mide la eficiencia asignativa en lo que hace a las funciones de producción y distribución
  • El alcance de la política fiscal y los escenarios macroeconómicos de corto y largo plazo

En forma complementaria se presenta una creciente evidencia de la existencia de una sociedad cada vez más policéntrica que requiere de una mayor densidad política.

Cobra importancia, entonces, la consideración de que la administración pública es un escenario institucional para la producción de nuevos bienes y servicios públicos los cuales en muchos casos deben ser identificados con precisión dentro de la novedosa y vasta trama social que ha surgido en los últimos años.

Y en ese sentido las organizaciones públicas tienen el mismo desafío básico que cualquier otra organización: crear la capacidad institucional e individual (de sus integrantes) necesaria para cumplir con sus tareas.

Y en ese sentido deben atenerse a los fundamentos y técnicas de control que dan nacimiento a cuatro géneros de responsabilidad, a saber:

  • La burocrática o jerárquica
  • La legal
  • La profesional
  • La política

La responsabilidad burocrática responde a las exigencias del control interno y se basa en las normas organizacionales con las consiguientes líneas de dependencia jerárquica.

La legal está fundamentada en una norma habitualmente sancionada por el Poder Legislativo que son las que fijan las reglas de juego y los límites a la discrecionalidad de los agentes.

La profesional se basa en el desenvolvimiento de los principios, normas, criterios y experiencias de las técnicas idóneas para tratar los temas requeridos.

Por último el control político se establece en función de la responsabilidad exigible a los funcionarios que han sido elegidos y a los que se encomienda a cumplir con ciertos objetivos y metas para los que se asigna los recursos correspondientes.

Y en nuestra administración pública podemos observar las diversas líneas de fuga que se han conformado para no cumplir con las responsabilidades debidas.

Desde el punto de vista burocrático o jerárquico hemos visto la debilidad y/o no existencia de controles administrativos y la falta de cumplimiento de las normas legales en lo relativo al control de gestión que tienen como resultado el estallido frecuente de irregularidades, omisiones, delitos que se presentan con persistencia ante la ciudadanía.

En lo que hace a lo legal en los últimos años se han aprobado leyes mal redactadas que terminan teniendo serias consecuencias patrimoniales para el Estado (vg. como ejemplo notorio el conflicto judicial) y que asimismo revelan notorias carencias del Parlamento en materia de la inexistencia de una asesoría técnica presupuestal.

Cuando abordamos el tema profesional podemos reconocer una serie de faltantes como ser un sistema contable moderno que permita tener sistemas de información apropiados para un Estado de nuestra era, así como la escasa relevancia que tienen las opiniones del Tribunal de Cuentas que son salvadas con la reiteración del gasto lo que conjuntamente con la disminución de los recursos presupuestales a dicho organismo confluyen para reconocer el escaso control que tiene nuestra administración que ha sido aviesamente y progresivamente disminuido en los últimos años.

Si observamos las responsabilidades políticas podríamos referirnos a las escasas repercusiones de compromiso personal ético e institucional que han tenido los sonados casos de irregularidades que se han presentado en los últimos años y que se dirimen actualmente en la justicia penal.

Con estas dimisiones y fugas esperemos que no sea la OCDE la que nos señale el camino a seguir en el futuro en caso de incorporarnos a la misma.

Las apuestas al futuro que conocemos de esta administración de gobierno ya las comprobamos y sólo basta registrar el elocuente incremento de la deuda publica en los recientes años para saber a que atenernos.

Isaac Umansky

Autor: Isaac Umansky

Contador Público y Economista (UdelaR). Desempeñó el cargo de Contador General de la Nación y Director de la Comisión Nacional de Informática en el período 1985-1990. Profesor Economía, Finanzas Públicas y Administración en la F.C.C.E.E. (Udelar). (1969-1984). Consultor nacional e internacional en proyectos de Administración Financiera Pública y Gestión Pública (BM, BID, CEPAL, Agencia de Cooperación Sueca y la Unión Europea en Chile, Costa Rica, México, Bolivia y Cuba (Desde 1990 hasta la actualidad). Ex Presidente de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto (ASUCYP) durante varios períodos. EX Vicepresidente de la Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP) 2 períodos. Miembro del Consejo Internacional que emite las Normas y Estándares del Sector Público (IPSASB) de la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Período 2010-2012.