Martes, 25 de julio de 2017

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Filtrando lo público

Los avances científicos y tecnológicos que comenzaron a profundizarse en la segunda mitad del siglo XX han logrado transformar las realidades económicas, sociales, políticas y culturales de la mayoría de los países estableciendo nuevos vínculos entre los mismos.

El hecho central y distintivo de nuestra era en lo económico –social  es la intensificación del relacionamiento de distintos flujos internacionales como los financieros, los de la comunicación y los referidos a la información.

Surge y se proyecta, adicionalmente, un nuevo paradigma transnacional de las relaciones internacionales que tiene como  unidad funcional operativa de primerísimo nivel a la sociedad global constituida por múltiples actores que despliegan una amplia variedad de interacciones que generan una interdependencia creciente.

En un marco internacional en que se manifiestan dinámicos procesos de convergencia – cada vez más rápidos y profundos – se observa un debilitamiento del Estado tradicional que comienza a ser relegado en el ámbito de la toma de decisiones colectivas.

A medida que progresa la calidad, el alcance y la disponibilidad de información, es mayor el número de personas que llega a conocer – más allá de donde residan – con un gran nivel de detalle, qué tipo de elecciones económicas se pueden hacer y qué niveles de precio corresponden a sus elecciones.

Las preferencias colectivas manifestadas claramente en los consumos globales y sus conductas utilitarias inmediatas impulsan un nuevo escenario que en el ámbito social afectan la percepción acerca del mundo, la forma de pensar y las múltiples maneras de encarar los hechos sociales cotidianos.

Este nuevo mundo tiene necesidad de servicios colectivos numerosos, complejos e inteligentes que no tienen que ser por fuerza ejecutados y garantizados por el Estado nacional y que pueden ser llevados a cabo por colectividades locales, entidades especializadas autónomas o por la propia sociedad civil organizada con objetivos concretos.

Se hace evidente la crisis del modelo social burocrático público dado que la globalización exige nuevas modalidades más eficientes de administración pública lo que hace nacer la oportunidad de ejecutar los servicios públicos – en especial los sociales – a través de organizaciones no estatales que brinden prestaciones de educación, salud y cultura con financiamiento estatal.

Debido a su mayor información los ciudadanos pueden intervenir más rápida y activamente por lo cual el juego político administrativo se transforma en una actividad más difícil con más problemas y más participantes.

En ese sentido en las últimas décadas se ha delineado – internacionalmente – un sector público no estatal que está volcado al interés general y que no forma parte del aparato estatal dado que sus participantes no coinciden con los agentes políticos tradicionales.

Se realiza un esfuerzo adaptativo a la nueva realidad que implica un deslinde de funciones, un mayor desglose de las mismas y un verdadero proceso de reevaluación  del concepto de lo público que oficia como un filtro en lo que hace a la responsabilidad de la ejecución de las prestaciones  públicas a ser recibidas por la ciudadanía así como su distribución operativa entre distintos actores.

Esto implica la necesidad de elaborar un herramental apropiado en que se tengan en cuenta estas nuevas formas de gestión y demanda la creación de originales instrumentos de control social dado que el control tradicional tiende a ser menos efectivo.

Es preciso reconocer que estos instrumentos requieren remozadas formas de atribución de responsabilidades y por ende una rendición de cuentas acerca de si el ejercicio de las actividades delegadas responde a las expectativas planteadas.

Las soluciones encontradas para hacer eficaz a la institucionalidad publica no estatal han tendido – en las diversas experiencias nacionales – a mejorar la gestión en lo que tiene que ver con la flexibilidad, agilidad, transparencia y representatividad social de las acciones que se suelen emprender en este ámbito.

¿Cómo se ha manejado en la realidad nacional este nuevo enfoque ¿

Observamos que la puesta en práctica efectuada con este mecanismo en  la administración pública uruguaya nos evidencia una gama de acciones que han tendido como resultado general al  oscurecimiento en el manejo en materia de hacienda pública dado que no se conoce como las instituciones seleccionan sus objetivos, como manejan sus recursos y si los resultados fueron los previstos en función de los objetivos escogidos.

Existen dos ejemplos claros que ejemplifican lo actuado en la materia.

El primer ejemplo refiere a la enorme cantidad de personas públicas no estatales que han sido creadas en el ámbito de nuestras corporaciones autónomas – Ancap, Ute, Antel, etc. – que a lo largo de los últimos tres lustros han tenido una eclosión de creatividad empresarial delegada digna de mejor causa con la excusa de que el derecho público no permite la gerenciación, ágil, flexible y oportuna de las operaciones a ejecutar dada la lentitud derivada de los controles de los organismos fiscalizadores establecidos en nuestro ordenamiento financiero .

El hecho de ser regidas por el derecho privado si bien evita las demoras habituales de las fiscalizaciones publicas no inhibe la utilización de los instrumentos administrativos del control de gestión que cualquier organización debe realizar

La creatividad corporativa de estas instituciones  no justifica que el legislador haya sido omiso en incorporar a los sistemas de control de gestión pública  una superintendencia – como en otros países de la región – que supervisara o hiciera verificar por las entidades madres la información sobre el plan de negocios de cada entidad, su ejecución, sus resultados físicos- financieros y el aporte realizado a la ciudadanía en su ámbito de acción sin por eso haber perturbado la gestión cotidiana del organismo ni su pretendida dinámica ausente de auditorias por parte del Tribunal de Cuentas.

Si a esta carencia le agregamos la falta de evaluación independiente acerca de la estructura orgánica de esas instituciones, si sus cometidos y atribuciones fueron bien programados y asignados, si su plantilla de personal es la adecuada al volumen de sus transacciones, si su sistema de reclutamiento, los montos de las retribuciones, sus formas de promoción, así como si sus mecanismos de control fueron bien aplicados y si los resultados finales corresponden a la programación de su plan de negocios, podemos afirmar que ingresamos a una especie de género cinematográfico ambiguo en que no sabemos si lo que prima es el misterio o francamente son películas de terror.

No debiéramos esperar tomar conocimiento de estos variados eventos por medio del azar o las investigaciones periodísticas o por la formación de comisiones investigadoras parlamentarias con eventuales pases a la justicia.

Un segundo caso es el manejo discrecional que ha tenido el gasto público social orientado por el MIDES que si bien puede ser justificado en lo relativo a su finalidad no tiene la suficiente transparencia para que la ciudadanía pueda participar del debido control social del mismo.

Si bien el ministerio no tiene formalmente una estructura de persona pública no estatal, en los hechos adopta procedimientos bastante similares en lo que hace a su operativa habitual justificándose en la especificidad de la materia para lo cual ha tercerizado  la ejecución de sus programas en organizaciones no gubernamentales a las que habitualmente el Tribunal de Cuentas observa en su contratación.

Estas organizaciones no gubernamentales – curiosamente mayormente integradas por partidarios de la administración oficialista –se rigen básicamente por el derecho privado por lo cual a través de la tercerización de las actividades hecha por la estrategia definida por la jerarquía ministerial es posible observar que las mismas disponen de una laxitud operativa que no se compadece con las evaluaciones requeridas por el sector público a través del presupuesto de la administración central salvo en lo que hace a la presentación del planillado formal establecido por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

Al observar la rendición de cuentas presentada recientemente comprobamos que de la totalidad del crédito presupuestal asignado al ministerio sólo el 6% del mismo es utilizado para retribuir al personal mientras que el rubro otros gastos – en  que probablemente se incluyan las contrataciones de las organizaciones no gubernamentales – se eleva al 92 %. Una verdadera descentralización de competencias al nivel de la ejecución.

No resulta extraño por lo tanto que el semanario Búsqueda nos informe que: “A fines de abril, en la sala de conferencia del Ministerio de Economía (MEF), fueron presentadas las conclusiones de una consultoría contratada por el gobierno que evaluó dos programas de asistencia técnica con el Banco Mundial (BM) para modernizar 13 áreas estatales “

Luego que una consultora presentara en forma resumida las conclusiones el semanario solicitó información aclaratoria y resultó que para el MEF “el documento completo de la consultoría tiene carácter “reservado y confidencial”, según la respuesta que se dio a Búsqueda ante un pedido al amparo de la ley de acceso a la información pública “

Como vemos la actual administración gubernamental al utilizar un instrumento que podría agilitar las acciones requeridas por la ciudadanía – como ha sucedido en otros países – y a pesar de la falta de controles públicos que pudieran impedir que se lograra ese objetivo lo único que ha agregado a la posible trayectoria del aparato estatal es mayor opacidad en el manejo de los recursos y la discrecionalidad en materia de reclutamiento y manejo del  personal y de los gastos incurridos.

Esta actitud nebulosa es congruente en lo informativo con la presentación de la rendición de cuentas del año 2016 que está siendo analizada actualmente por el Poder Legislativo en la cual  se declara en su introducción que:

“El procesamiento de la información contable (registro de todos los hechos, actos y operaciones con trascendencia económica y financiera) se realiza a través de los distintos módulos del sistema integrado de información financiera que son tesorería, ejecución de gastos e inversiones, recursos, y contabilidad no implementado

Esta falta de transparencia y las contradicciones en que se incurre en programas que dicen atender necesidades de la ciudadanía y que logran evitar los controles clásicos tampoco tienen controles sociales lo que los aleja de los supuestos beneficios de los instrumentos que procuran atender a lo público desde otro ámbito.

Es la única conducta consecuente de esta administración que se ocupa de proclamar objetivos sociales por un lado y desmentirlos luego en cuanto a conocer sus resultados en la practica cotidiana.

Toda una estrategia para el progreso en los nuevos tiempos de la post verdad.

Isaac Umansky

Autor: Isaac Umansky

Contador Público y Economista (UdelaR). Desempeñó el cargo de Contador General de la Nación y Director de la Comisión Nacional de Informática en el período 1985-1990. Profesor Economía, Finanzas Públicas y Administración en la F.C.C.E.E. (Udelar). (1969-1984). Consultor nacional e internacional en proyectos de Administración Financiera Pública y Gestión Pública (BM, BID, CEPAL, Agencia de Cooperación Sueca y la Unión Europea en Chile, Costa Rica, México, Bolivia y Cuba (Desde 1990 hasta la actualidad). Ex Presidente de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto (ASUCYP) durante varios períodos. EX Vicepresidente de la Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP) 2 períodos. Miembro del Consejo Internacional que emite las Normas y Estándares del Sector Público (IPSASB) de la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Período 2010-2012.