Jueves, 26 de octubre de 2017

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La administración pública y sus funcionarios

Hace un siglo José Ortega y Gasset afirmó que “todos los empleados públicos deberían descender a su grado inmediato inferior porque han sido ascendidos hasta volverse incompetentes” y más recientemente, Laurence J. Peter, en un estudio de las jerarquías en las organizaciones modernas, sostuvo que las personas que hacen bien su trabajo son promocionadas a cargos de mayor responsabilidad, a tal punto que llegan a un puesto en el que no pueden formular ni siquiera los objetivos que se deben procurar y así alcanzan su máximo nivel de incompetencia. Más concretamente, Laurence J. Peter, que se desempeñó como catedrático de Ciencias de la Educación de la Universidad del Sur de California, afirmó, en su libro “The Peter Principle”, publicado en 1969, que: “En una jerarquía todo empleado tiende a ascender hasta su nivel de incompetencia: la nata sube hasta cortarse”.

Ahora bien, ese nivel de incompetencia está determinado por dos elementos principales: la inteligencia del individuo que va a desempeñar esa función y su capacitación. Cuando el funcionario público, como sucede en la mayoría de los casos, es designado por amiguismo o por su filiación política, ambas características personales no juegan el rol decisivo que deberían tener y así, el funcionario, en la mayoría de los casos, impulsado por  el comité de base, o por el simple transcurso del tiempo, puede alcanzar el nivel de incompetencia a que hace referencia Laurence J. Peter con cierta facilidad. Si a ello le agregamos que el funcionario público, en nuestro país, es inamovible, salvo circunstancias excepcionales de omisión, ineptitud o delito (art. 82 de la ley No. 19.121) y que, por ende, en principio, no puede ser sustituido por otro más capaz, necesariamente, debemos concluir en las dificultades que existen para darle más eficacia la administración del Estado. Pero, incluso, puede darse una situación mucho más preocupante y es la que resulta de los llamados cargos de particular confianza. Las designaciones en esta materia están generalmente determinadas por factores políticos más que por el talento y la capacitación de los seleccionados. Se trata, a veces, de verdaderos premios consuelo para discretos candidatos políticos que no tuvieron éxito desde el punto de vista electoral.

Y cuando se producen este tipo de designaciones, sin un análisis previo de la capacitación para el cargo del que va a desempeñarlo, con el riesgo que el implica, la culpa,  la responsabilidad primordial, no la tiene exclusivamente el funcionario que por esa vía va a ejercer esa función de alta jerarquía, sino que le corresponde también a  aquél, que decidió esa designación. Para dar un ejemplo, que ha sido la comidilla de la sociedad uruguaya en los últimos meses, el Presidente José Mujica designó a Raúl Sendic presidente del Directorio de A.N.C.A.P., nada menos que el ente autónomo más importante del país desde el punto de vista económico. Al hacerlo, ¿no debió analizar con sus asesores si era la persona indicada para asumir tan importante responsabilidad? De su currículo resultaba simplemente una licenciatura en Genética, que luego se probó que no existía y por supuesto, que nada tenía que ver con los hidrocarburos, el alcohol y el portland de ANCAP. Carecía de experiencia administrativa e inclusive de carácter empresarial. Es obvio que no estaba el Sr. Sendic capacitado para desempeñar ese importantísimo cargo y que en él se dio rápidamente, el nivel de incompetencia a que hizo referencia Laurence J. Peter.  Por ende, el gobierno de la época no actuó con el celo y la responsabilidad que correspondía en la designación de la referencia por lo que no es justo que el único crucificado por los errores cometidos sea el Señor Sendic. Para hablar en criollo:”la culpa no es del chancho sino del que le rasca el lomo”.

Lo más preocupante es que lo acontecido con ANCAP se está dando en otras reparticiones del Estado, a las que voceros de la oposición y de los medios de difusión del pensamiento han puesto en la picota pública, pero que se verifica, no sólo con los funcionarios de particular confianza, sino también con las designaciones de funcionarios permanentes del Estado que, en el último lustro, alcanzaron una cifra superior a los 60 mil colocando al Uruguay en el podio de los países con mayor número de funcionarios públicos por habitante, puesto que la nómina, en esta materia, es de aproximadamente 270.000.  La existencia de miles funcionarios excedentarios además de ser una carga muy gravosa para el Erario público, aunque parezca paradojal, en lugar de incidir en un mejoramiento de los servicios, generalmente, producen un efecto contrario, porque se le debe dar alguna tarea a ese personal y, con frecuencia, esa tarea podía haber sido obviada. De este modo la burocratización se acrecienta, con el consiguiente enlentecimiento de los trámites.

Insistimos, se requiere por un lado, la reducción del funcionariado público y por el otro su selección adecuada, a través del sistema de concursos. Pero no sería justo afirmar que la designación a dedo se da en todos los casos. No, hay excepciones entre las que destaco al Banco de la República que, para proveer alrededor de 50 vacantes, efectuó un concurso de oposición y méritos al que se inscribieron aproximadamente 5000 interesados y del que resultó una excelente selección de jóvenes capacitados que seguramente incidirán en fortalecer la eficacia de nuestra principal institución bancaria y lo que acontece en el Ministerio de Relaciones Exteriores que desde hace largo tiempo ha establecido un sistema de concurso, totalmente irreprochable en cuanto a su objetividad y metodología, para el ingreso de los funcionarios al último grado del escalafón diplomático.

El Estado es una empresa de cuya eficiente gestión va a depender, en definitiva, el bienestar de los ciudadanos. Ahora, para alcanzar ese importante objetivo, es indispensable que  las personas que lo hacen funcionar sean seleccionados teniendo en cuenta su talento y capacitación. En los países altamente industrializados, es decir, en los del primer mundo, eso lo saben muy bien los empresarios exitosos, a tal punto que utilizan para seleccionar a los empleados a los llamados “head hunters”, es decir, cazadores de cabezas, con cuya denominación se está enfatizando que su trabajo es el de captar personas altamente calificadas para el desempeño de una enorme variedad de responsabilidades.

Cuando jóvenes graduados en administración de empresas, en economía, en ingeniería y otras especialidades están festejando la culminación de sus cursos en universidades como Harvard, M.I.T, Chicago, Stanford, London School of Economics, etc. se encuentran en plenos festejos por haber culminado sus estudios, son entrevistados por los “head hunters” que les ofrecen el oro y el moro para que tomen contacto con las empresas que representan a fin de ser examinados, a profundidad y en definitiva contratados.  Y eso pasa porque en un mundo cada vez más tecnológico, donde el conocimiento es fundamental, contar con ejecutivos inteligentes y capacitados es esencial para el éxito.

Luego de lo expuesto, el lector se estará preguntando qué es lo que se debe hacer, en nuestro país, para lograr un mejoramiento significativo de la Administración Pública. Personalmente, como he manifestado antes, estimo indispensable reducir progresivamente la nómina de funcionarios fijándose, por ejemplo que, por un lapso determinado, se llenen sólo el 50 % de las vacantes que se vayan produciendo por renuncia, jubilación, incapacidad o muerte, seleccionar por las vías del concurso a los que vayan a ocuparlas e ingresar, decisivamente, en un sistema digital donde el flujo de la información permita actuar con mayor velocidad y eficacia. Es correcto que en algunas áreas se han obtenido progresos en esta materia siendo destacable lo hecho al respecto en el B.R.O.U, en la D.G.I. y en el B.P.S., por ejemplo, pero se debe continuar en esa senda a fin de adaptarse a los cambios que, rápidamente, se vienen produciendo.

La Administración Pública uruguaya, tanto estatal como municipal, debe modernizarse y para alcanzar ese objetivo tiene que haber un cambio de paradigma en la selección de los funcionarios, en su capacitación y en el manejo del sistema digital. No pueden subsistir trámites burocráticos con demoras de semanas y a veces de meses para brindar la información solicitada o para tomar las decisiones que permitan el funcionamiento de la repartición correspondiente, la infraestructura informática debe incorporarse a todo nivel para agilitar  los trámites administrativos y por supuesto, con la incorporación de funcionarios más capacitados.

Bill Gates que, además de ser el hombre más rico del mundo es, indudablemente, uno de los más inteligentes, decía hace casi 20 años: “Si los años ochenta fueron el decenio de la calidad y los noventa el de la reingeniería de los procesos, el primero de los 2000 será el de la velocidad. De la rapidez con que se desarrollaran las transacciones. De cómo el acceso a la información cambiará el estilo de vida de los consumidores y las expectativas planteadas a las empresas. Las mejoras de calidad y de los procesos se introducirán mucho más rápidamente. Y cuando el aumento de la velocidad sea suficiente, la propia naturaleza de la empresa se transformará” y agregaba: “Estos cambios se producirán debido a un factor de engañosa simplicidad: el flujo de la información digital”. (Gates, Bill, Los negocios en la era digital, Buenos Aires 1999, p.13)

Creemos que aquel pronóstico de Bill Gates, para la primera década de este milenio se ha confirmado en los hechos y que su aserto es aplicable a estos años y a los que vendrán porque  los cambios se producirán cada vez más con mayor velocidad. Por ende, la Administración Pública uruguaya debe adaptarse a esos cambios a los efectos de brindar mejores servicios so pena de transformarse en algo obsoleto e ineficiente y, especialmente, en una carga enorme que deberemos soportar los ciudadanos contribuyentes de este país.

Edison González Lapeyre

Autor: Edison González Lapeyre

• Catedrático de Derecho Internacional Privado, Derecho Internacional Público y Derecho Diplomático en la UDELAR • Profesor de Derecho Internacional Marítimo de la Academia de Derecho Internacional de La Haya. • Asesor Letrado, Director del Instituto Artigas del Servicio Exterior, Director de Asuntos Culturales, Director de la Consultoría Jurídico - Diplomática • Embajador ante los gobiernos de República Dominicana, Barbados, Haití y Granada y representante Permanente ante la OEA. • Negociador en el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, el Estatuto del Río Uruguay, el Tratado para el desarrollo de la Cuenca Hidrográfica del Río Cuareim y el Acuerdo de Extradición y Cooperación Judicial con EEUU. • Integró el equipo legal del Uruguay en el juicio ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya en una primera etapa. • Autor de más de 150 publicaciones de su especialidad.