Jueves, 23 de marzo de 2017

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¿Le pasará a Uruguay lo mismo que a Venecia?

El modelo inclusivo/extractivo

 

Hace un tiempo escribí un artículo en El Telescopio[1] en que hice referencia a dos autores que han realizado un gran aporte a la comprensión del peso que el marco institucional tiene en el desarrollo de un país: Daron Acemoglu y James Robinson. A partir de sus teorías procuran explicar –a mi juicio con bastante éxito- por qué algunos países han progresado y otros no. El concepto, reducido a una síntesis brutal, es que hay marcos institucionales (las reglas de juego por las que se rige el comportamiento y se establecen incentivos para actuar para los integrantes de una sociedad) que potencian el desarrollo personal y la contribución a la sociedad de todos sus integrantes y otros están pensados para que una parte de la sociedad se aproveche del resto. A su vez, los autores diferencian entre los marcos institucionales políticos y económicos. Los primeros definen los asuntos concernientes al poder (quién ejerce el poder, en beneficiio de quiénes lo ejerce, cómo puede perderlo), el segundo la creación y distribución de la riqueza (quiénes tienen oportunidad de generarla, cómo se genera la riqueza, en qué medida la riqueza generada por algunos es apropiada por otros). Todas estas ideas, que son fruto de múltiples investigaciones realizadas a lo largo de su colaboración académica, fueron las bases para un libro que considero excelente, que se llama “Por qué fracasan los países”[2].

En lo que se refiere a la institucionalidad política, Acemoglu y Robinson, definen una categorización dicotómica: instituciones políticas inclusivas y extractivas. Estamos ante una institucionalidad política inclusiva cuando existe una amplia distribución del poder político y existe un estado centralizado eficaz, lo que dan en llamar la centralización política.

De igual forma, también en el caso de las instituciones económicas distinguen entre instituciones económicas inclusivas y extractivas. Las instituciones inclusivas son aquellas que permiten y alientan la inclusión y participación de la mayoría de las personas en actividades económicas que hacen el mejor uso de sus talentos y habilidades y que habilitan a las personas a elegir sus propias opciones, en esencia, que la mayoría tenga un igual acceso a las oportunidades.. Los autores establecen algunos requisitos que este tipo de instituciones deben tener: asegurar la propiedad privada, contar con un sistema no discriminatorio de leyes, proveer servicios públicos al que todos tengan acceso, generar condiciones en las que las personas puedan realizar intercambios y contratar, que puedan entrar nuevos negocios y que las personas puedan elegir sus propias carreras.

En contraposición las instituciones inclusivas tenemos las extractivas. Las instituciones políticas extractivas son aquellas que, por su diseño, están pensadas para la concentración del poder y la permanencia indefinida de las actuales élites políticas que lo detentan. Las instituciones económicas extractivas están diseñadas para extraer los ingresos y riqueza de un grupo de la sociedad para beneficiar a un grupo de esta. La extracción económica no sólo es injusta, sino que desestimula la iniciativa privada y el éxito de las mejores ideas.

Uno de los aspectos más destacables de Acemoglu y Robinson es la permanente contrastación de sus teorías con lo que ha sucedido en una multiplicidad de países y momentos históricos. Este esfuerzo no sólo aporta elementos para evaluar la capacidad predictiva de la teoría, sino que también nos permite una mejor comprensión de la evolución histórica de cada país.

 

El caso de Venecia

Uno de los casos que analizan que considero más interesante es el apogeo y declinación de la ciudad-estado de Venecia. Venecia se independizó en 810 y a partir de allí comenzó un período de progreso cuya explicación no sólo estuvo en su localización -en aquel momento privilegiada- sino también en su organización republicana y sus sistemas contractuales como la Commenda. La Commenda era una de las grandes innovaciones institucionales que hizo rica a Venecia. En esta un socio ‘sedentario’ financiaba el negocio y permanecía en Venecia, mientras otro, el ‘viajero’, generalmente joven y sin recursos, acompañaba la carga. Muchos de estos ‘viajeros’ tenían éxito, con lo que lograban poder económico y –a través de él- peso político dentro de la sociedad veneciana. La movilidad social que generó esa institución multiplicó la prosperidad, pero generó una molestia creciente de las élites establecidas que percibían que esos “nuevos ricos” ponían en peligro su peso en la sociedad. Como consecuencia de ello procuraron introducir instituciones económicas más extractivas. A comienzos del siglo XIII el aristocrático Consejo Ducal, en defensa de sus privilegios,  comenzó a restringir el acceso a los negocios a quienes no formaran parte de las familias más antiguas, en lo que se llamó la Serrata. Con su nuevo modelo ‘extractivo’, los negocios a larga distancia quedaron en manos de la élite, y después del Estado[3]: “[c]uándo las principales líneas de negocios pasaron a estar monopolizadas por aquella élite cada vez más reducida, empezó el declive. Venecia iba camino de convertirse en la primera sociedad inclusiva del mundo, pero cayó por un golpe. Las instituciones políticas y económicas se hicieron más extractivas y la ciudad empezó a experimentar el declive económico. En el año 1500, la población se había reducido a cien mil habitantes”. A partir de ese momento, el descenso fue inmediato. Y, mientras Europa crecía, entre 1650 y 1800, Venecia continuaba un proceso de declive que se había iniciado en el siglo XVI, que la llevó de ser un motor económico a “convertirse en un museo”, cuya función fundamental pasó a ser recibir turistas.

El ejemplo de Venecia ilustra como el camino del progreso no es inexorable, así como el hecho que los efectos que la distorsión del marco institucional tienen sobre el desarrollo de la sociedad no son inmediatos. Muchas veces las causas de esos efectos no son comprendidas, y en los casos que se terminan identificando, las consecuencias tienden a ser irreversibles. 

 

Uruguay: desde la colonización al neobatllismo

En el artículo de El Telescopio antes citado analizamos el desarrollo de Uruguay en base a este marco teórico, especialmente en lo referente al impacto de la colonización española. La conclusión a la que llegábamos era que[4]: “en esta primera ola de conquista basada en la explotación, Uruguay se salvó porque no tenía recursos materiales ni humanos. No había aquí ni oro ni plata y los charrúas tenían una economía basada en la caza y la recolección, lo que ponía límites a su crecimiento demográfico y a las exigencias de organización social, lo que derivó en la ausencia de instituciones políticas extractivas de las que apropiarse.”

Esta situación cambió con la introducción del ganado en la Banda Oriental en 1611, por iniciativa del entonces gobernador de Asunción Hernandarias, el cual se adaptó fácilmente al territorio estableciéndose las Vaquerías del Mar. En 1617 y 1634 se realizaron dos introducciones adicionales. El territorio carecía de las minas de oro y plaza y de indígenas que podían ser sometidos a esclavitud, pero pasó a ser  “mina de carne y cuero”. Detrás de los vacunos vinieron los primeros pobladores.

En el marco de la dominación española el país estuvo sometido a instituciones extractivas en lo político y económico, si bien mucho más leves que las que tuvieron que soportar países como Perú y Bolivia. La independencia no implicó la desaparición total de esas estructuras, si bien en el caso de Uruguay la tendencia predominante fue hacia la generación de instituciones inclusivas.

Una confusión que suele generarse es considerar que toda transferencia económica entre personas o grupos sociales forzada por el Estado es una extracción, lo que no es correcto. Lo que hay que evaluar es si el propósito fundamental de esa transferencia es generar una situación de igualdad de oportunidades entre los ciudadanos. En el caso de Uruguay, por ejemplo, en el primer batllismo había una presencia fuerte del Estado fuertemente interventor y redistribucionista, pero su propósito fundamental –logrado exitosamente- era generar oportunidades para todos. Fruto de ello fue la generación de una fuerte clase media. Luego de la muerte de José Batlle y Ordóñez aparece el neobatllismo, en el cual –en mi opinión- el foco ese foco en la igualdad de oportunidades se pierde. A falta de un objetivo claro el Estado amplía sus intervenciones sin criterio y termina siendo un instrumento de clientelismo político. El modelo ahí adquiere aspectos claramente extractivos. Se produce una extracción muy fuerte de recursos del sector agropecuario cuyo destino es el aumento del gasto público y el mantenimiento de un sector industrial basado en la sustitución de importaciones.

 

Uruguay hasta la crisis del 2002

Las medidas de apertura y liberalización de la economía que llevó adelante el Ing. Alejandro Végh Villegas no fueron revertidas. En la primera fase del MERCOSUR este proceso de apertura se profundizó, lo que llegó a la progresiva desaparición de sectores de actividad que no podían enfrentar sus competidores de Brasil o Argentina, mucho menos del resto del mundo. A lo largo de los sucesivos gobiernos del período pos-dictatorial se adoptaron un conjunto de medidas que explican muchas de las fortalezas del país. Entre ellas se destacan la consolidación de la liberalización de la actividad universitaria por la ley 15.661 de 22 de octubre de 1984, que se había iniciado con la autorización de la Universidad Católica de Uruguay por decreto 343/984, la Ley de Puertos, Ley 16.246, 3 de abril de 1992, la ley la desmonopolización de los seguros por la ley 16.426 de 21 de octubre de 1993, la creación del régimen de Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) por la ley 16.713, de 3 de setiembre de 1995, la Ley Forestal, ley 1.700 de 12 de julio de 1996, la Ley Marco Regulatorio del Sector Eléctrico, ley 16.832 de 17 de junio de 1997, la habilitación a las empresas privadas de telefonía celular por la Ley de Telecomunicaciones, ley 17.296 de 21 de febrero de 2001.

La crisis del 2002 fue, al mismo tiempo, una oportunidad. Esta catástrofe llevó a una solución radical al problema de la existencia de instituciones bancarias inviables cuya sobrevivencia estaba originada, en buena medida, por la presión del gremio de los bancarios en defensa de los puestos de trabajos de sus asociados. También cortó con un perfil dual de los bancos públicos, en los cuales, al mismo tiempo que cumplían sus propósitos específicos, eran usados como instrumento de política, generando la acumulación de una cartera morosa por créditos que no habían sido concedidos sobre la base de criterios empresariales. Una vez resueltos estos dos puntos anteriores se generaron las condiciones que permitieron el diseño e implementación de una regulación bancaria exigente y aplicada sin excepciones.

 

El Uruguay reciente

Los dos primeros gobiernos del Frente Amplio estuvieron apuntalados por tres factores excepcionales. En primer lugar, un país en que se había superado una crisis extraordinaria al mismo tiempo que se reafirmaba su credibilidad internacional. Tal como mencionamos antes se pudo sanear el sistema financiero y establecer sólidas bases para su mejor funcionamiento en el futuro. La competitividad cambiaria era muy alta y existía una capacidad ociosa muy grande, lo que permitió un largo período de crecimiento sin grandes exigencias en materia de inversión. En segundo lugar, un marco legal de una excepcional calidad que había sido construido más a su pesar que con su contribución. A vía de ejemplo, uno de los grandes logros de los últimos períodos de gobierno ha sido los cambios en la matriz energética nacional. Esos cambios han descansado fuertemente en la generación privada habilitada por la Ley Marco Regulatorio del Sector Eléctrico. Esta ley no sólo no fue votada por el Frente Amplio, sino que acompañó una campaña tendiente a su derogación. En tercer lugar, pero no menos importante, una extraordinaria confluencia de factores externos alineados favorablemente para el país. Existe una razonable coincidencia en la academia de cuáles son esos factores, a saber: condiciones financieras internacionales, precios de los commodities y actividad económica de la región.

Esa “alineación de los astros” ha llegado a su fin. Las ventajas del punto de partida –especialmente en materia de capacidad ociosa- se agotaron unos años después de la crisis. En el caso de las condiciones externas, los cambios –para mal- son notorios. ¿Qué hay en lo referente al marco legal? Los gobiernos del Frente Amplio han tenido la inteligencia de priorizar el pragmatismo a la coherencia, y en vez de derogar leyes a las que se opusieron, las utilizaron. También han sido pragmáticos en lo referente a las inversiones de Botnia, a las que se oponían cuando estaban en la oposición.

Lamentablemente, también aquí tenemos un proceso de introducción de instituciones extractivas. La primera de esas instituciones extractivas ha sido la aprobación de la Ley de Educación, la ley 18.437, de 16 de enero de 2009. Esta ley consagró la participación de los gremios en la dirección de la educación, llevando con ello a inviabilizar cualquier proceso de cambio significativo. En ese sentido quiero decir que soy francamente escéptico que un proceso de cambio sustantivo de la educación sea viable con este marco legal, más allá de cualquier consenso técnico que se pueda lograr. ¿Por qué es extractiva esta ley? De acuerdo a todos los estudios el sistema educativo uruguayo es uno de los sistemas que más amplía las desigualdades entre la población, es decir, lejos de permitir la igualdad de oportunidades, la obstaculiza. ¿A beneficio de quién? Del poder gremial. En muchos de los mecanismos extractivos que se han introducido en el país son también políticamente extractivos, en tanto van en contra de la centralización del poder. Otra de las leyes extractivas introducidas en los últimos períodos es la ley de creación de FONASA, la ley 18.131 de 31 de mayo de 2007. Si bien el objetivo de mejorar las oportunidades en materia sanitaria de los más pobres es compartibles, la solución ha sido introducir a los gremios en el gobierno de un sistema de salud que se ha vuelto más público que privado. La extracción no sólo ha sido a favor de los gremios, sino también de los grupos que controlan la dirección de las diversas instituciones de salud. Otro de los marcos institucionales extractivos ha comenzado con la ley de Reforma Tributaria, ley 18.083, de 27 de diciembre de 2006. Esta ley, que en realidad es un impuesto a los sueldos, ha sido el comienzo de un proceso sistemático de aumento de la presión tributaria a la clase media destinada a la introducción de políticas asistencialistas y a compensar condiciones tributariamente favorables para la inversión extranjera. El resultado ha sido una disminución sistemática del ahorro nacional y un aumento de la dependencia de la inversión extranjera, lo que se ve reflejado en la extranjerización de sectores enteros de producción agroindustrial nacional.

Esa vocación extractiva inclusive permea iniciativas que en su objetivo son compartibles. La ley de Inclusión Financiera, ley 19.210 de 29 de abril de 2014, es totalmente compartible en su objetivo declarado, que es la de permitir igualdad de acceso a los servicios financieros por parte de todos los ciudadanos. En la práctica se ha vuelto una ley de bancarización, convirtiéndose en un gravamen adicional especialmente pesado para las pequeñas y medianas empresas, con la particularidad que el gravamen no es un tributo sino un precio fijado por dos empresas[5]. Podría haberse diseñado la ley de una forma que no antepusiera un papel protagónico del sistema bancario, pero es probable que la generación adicional de actividad bancaria que viabilice la actual dimensión del sector –con el consiguiente impacto favorable en el gremio bancario y en la sustentabilidad de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias- es un objetivo adicional.

¿Hemos entrado ya en un proceso de decadencia de corte veneciano? Creo que no, por dos razones. En primer lugar, la institucionalidad uruguaya no ha perdido aún su esencia, si bien el proceso es preocupante. En segundo lugar, la institucionalidad política sigue siendo inclusiva, esto es, los ciudadanos pueden cambiar quienes gobiernan cuando se convencen que ello va a favor de sus mejores intereses.

 


 

[1]  “A veces es bueno ser Charrúa”, El Telescopio, 05/07/2015, http://eltelescopio.com.uy/a-veces-es-bueno-ser-charrua/
[2]  Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. “Por qué fracasan los países.” Editorial Ariel, Buenos Aires (2014).
[3]  Ídem 2.
[4]  Ídem 1.
[5]  Es de rigor reconocer que, paralelamente a las objeciones legítima a esta ley, existe resistencias ilegítimas fundadas en los impedimentos que el pago digital plantean para la evasión fiscal y la informalidad. También es de rigor reconocer que la ley y la reglamentación ha procurado limitar el poder de estas empresas, con un éxito discutible.

Leonardo Veiga

Autor: Leonardo Veiga

Contador Público, Universidad de la República; Licenciado en Administración, Universidad de la República; Master en Dirección y Administración de Empresas, IEEM; CPCL, Harvard Business School, EE.UU., PhD Universidad de Navarra. Es profesor de Gestión de la Innovación y de Economía Política (IEEM/UM) y de Prácticas Desleales de Comercio y Defensa Comercial (CEA/ADAU). Es miembro del directorio del Centro de Innovación Tecnológica SEPÉ. Fue consultor del Programa Nacional de Desburocratización (PRONADE), del Plan de Desregulación del Comercio Exterior y las Inversiones (PLADES), miembro del Board del Global Entrepreneurship Monitor, Director del MBA del IEEM/UM y Coordinador de la carrera de Contador Público en la FCCEE/UM.