Jueves, 6 de abril de 2017

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Ley de Responsabilidad Fiscal

La responsabilidad fiscal es uno de los bienes públicos altamente apreciados por la ciudadanía y fuertemente valorado por los organismos financieros internacionales.

Esto se enmarca en una apreciación cada vez más extendida: Reconocer que a través de las conductas que emanan de esa responsabilidad se limita el accionar discrecional de los gobiernos en materia de gasto y endeudamiento lo que permite lograr, principalmente, una base para establecer la estabilidad macroeconómica.

Una regla fiscal es una restricción duradera a la política fiscal a través de límites numéricos sobre los agregados presupuestarios. Esto implica que se establecen límites para la política fiscal que no puede cambiarse con frecuencia y exige una transparencia global de ingresos y egresos expuesta a lo largo de todo el proceso presupuestario.

En el ámbito de la Unión Monetaria Europea se considera como una obligación y se  ha ido instaurando en el marco de su propio tratado internacional – firmado en Maastrich en 1992 enunciando una firme intención política de los países miembros.

Una investigación internacional revela que hasta el año 2015 existían 89 países que habían aplicado alguna forma de regla fiscal o ley de responsabilidad fiscal.

La regla de mayor tradición histórica es la que se inicia en el siglo XIX y que se aplica en primer lugar en la mayoría de los estados que conformaban a los Estados Unidos y que luego se extendería a los cantones suizos.

Es la denominada regla de oro que establecía el compromiso de mantener un presupuesto corriente equilibrado que permitía tener déficit en la cuenta capital porque se argumentaba que los costos de los bienes de capital serían afrontados por las futuras generaciones las cuales serían las que realmente disfrutarían de los beneficios de esos bienes.

La finalidad de estas medidas fiscales es que pueda generarse un ambiente de confianza garantizador para los mercados de manera tal que los indicadores fundamentales puedan ser predecibles y sólidos lo que permite crear un contexto de racionalidad en la actividad económica.

Las prácticas más aceptadas y que son utilizadas por las instituciones internacionales cubren cuatro tipos de reglas: reglas de saldo presupuestario, reglas de deuda, reglas de gastos y reglas de ingresos

También estas practicas presentan detalles de diversas características de las normas, tales como su base legal, la cobertura, las posibles cláusulas de escape, así como procedimientos para asegurar su cumplimiento, y hacen un balance de las principales características de apoyo que existen, incluyendo los órganos de monitoreo independientes y las leyes de responsabilidad fiscal.

Se especifica en estas prácticas – en forma muy circunstanciada – cuales son las situaciones que pueden ser consideradas como mecanismos de escape, mientras que se identifican las distintas bases legales que pueden originarse en: normas constitucionales, tratados internacionales, requerimientos legales, acuerdos de coaliciones o compromisos políticos.

La cobertura sobre la cual se aplican estas reglas pueden ser el gobierno general y sus entidades adjuntas, el sector publico en su conjunto y/ o los gobiernos locales.

También forman parte indisoluble de estas prácticas internacionales la existencia de dos entidades independientes dentro del propio sector público que serían: un cuerpo de expertos que validen los supuestos económicos en que se basa el documento presupuestario y como segunda institución una comisión técnica que pueda monitorear y evaluar la ejecución presupuestaria.

Un ejemplo internacional que se ha expuesto como un modelo de cumplimiento de las reglas fiscales es el que ha llevado a cabo la OCDE durante la década de los años 90 – al inicio de estas prácticas –  lo cual le permitió durante ese período disminuir un déficit de 5 % del conjunto de sus países para llegar a una situación de equilibrio.

A la hora de analizar a qué se debieron los buenos resultados los expertos establecieron que existían siete características institucionales que habían permitido llegar al fin previsto en conjunto con persistentes apoyos políticos.

Las siete características institucionales que la OCDE consideró necesarias para controlar eficazmente el gasto público fueron las siguientes:

  • Establecer marcos presupuestarios realistas de mediano plazo
  • Definir supuestos económicos prudentes;
  • Utilizar técnicas de presupuestación de arriba hacia abajo;
  • Instaurar una transparencia presupuestaria integral de ingresos y egresos
  • Implementar controles centrales distendidos en relación a los niveles y toma de decisiones descentralizadas
  • Centrarse en los resultados;
  • Aplicar modernas prácticas de gestión financiera.

 

Concluían en su valuación que aunque cada uno de los factores enunciados  se pudiera identificar  como si fueran siete rasgos separados, en realidad se construían  unos sobre otros en su funcionamiento cotidiano y debían ser vistos como un conjunto interdependiente.

En nuestro continente, por ejemplo, se comenzaron a aplicar reglas fiscales en Argentina en el año 2000 en lo que hace al balance presupuestal y reglas de gastos, en Brasil en el mismo año en lo relativo a reglas de transparencia integral, endeudamiento y gastos, en Chile en el 2001 a través del denominado balance estructural que le permitió a ese país – junto con otros condicionamientos- poder ingresar a la OCDE en la primer década de nuestro siglo.

Nuestro país en esa época ya contaba con una regla de control del endeudamiento que topeaba el monto del mismo a través de disposiciones presupuestarias aprobadas por las distintas legislaturas la cual fue exhibiendo  un ostensible crecimiento en los últimos años – más allá de los ciclos económicos – alcanzando actualmente al 60 % del producto bruto interno.

Las dos leyes de responsabilidad fiscal más notorias en nuestra región – y por distintas razones – fueron la de Chile, que utilizó una particular metodología propia, y la de Brasil que estableció un código de conducta sobre todo el sector público

Chile innovó en materia de conformación de sus compromisos a través de la creación del denominado Balance Estructural que rige a partir del año 2001, que muestra la situación del Fisco en una perspectiva de mediano plazo, en vez de su situación coyuntural.

De esta forma  se estiman los ingresos fiscales que se obtendrían de manera aislada del ciclo económico y, consecuentemente, se determina un gasto público coherente con estos ingresos.

El indicador del Balance Estructural  aísla el efecto cíclico de dos variables significativas: la actividad económica y el precio de sus principales materias primas exportables que en el caso del país trasandino son el cobre y el molibdeno.

La ley de responsabilidad fiscal obliga a que el Presidente de la República establezca las bases de la política fiscal que será aplicada durante su Administración, junto con pronunciarse respecto de las implicancias y los efectos que tendrá su política fiscal sobre el Balance estructural y creando un fondo financiero con los ahorros presupuestales que mayormente fue radicado en el exterior para evitar demandas coyunturales.

Asimismo establece la obligación de las distintas instituciones públicas de entregar información respecto del estado estructural de las finanzas públicas y sus implicancias macroeconómicas y financieras.

La Dirección de Presupuesto de ese país analizó luego de un lustro los beneficios derivados de esta política y encontró estos resultados sobre la implementación de la ley:

  • Es contra-cíclica: funciona como estabilizador automático para el gasto público y permite que existan déficits fiscales cuando la economía está por debajo de su potencial y viceversa.
  • Protege la competitividad del sector exportador dado que al acumular activos en tiempo de auge se atenúa la apreciación del Peso.
  • Reduce la variancia de la tasa de interés y del tipo de cambio de equilibrio en comparación con una política procíclica.
  • Aumenta la credibilidad del Fisco como emisor de deuda internacional:
  • Reduce los spread soberanos – generando externalidades positivas para empresas chilenas que emiten internacionalmente
  • Reduce la dependencia de financiamiento al mejorar su acceso a éste en la fase negativa del ciclo.
  • Permite la sustentabilidad del financiamiento de las políticas públicas y la planificación de largo plazo en los programas sociales.

 

Como vemos en ambos casos – Brasil  y Chile – sus gobiernos, en su oportunidad, asumieron compromisos de largo plazo con sus sociedades a través de precisas normas de transparencia fiscal integral de egresos e ingresos.

Esto permitió obtener algunos resultados significativos en lo que hace al control ciudadano en ambos países. Así por ejemplo Chile pudo hacer una reforma de la seguridad social con los ahorros derivados de la aplicación de su particular política fiscal, mientras que Brasil logró establecer las debidas responsabilidades políticas de su gobierno expresadas claramente en el reciente “impeachment “de su presidencia tras haber violado la ley presupuestal mediante la inflación artificial de resultados por medio de un manejo espúreo de sus cuentas fiscales que le permitió mejorar artificialmente su superávit primario.

Si volcamos los ojos a nuestro país observamos lo lejos que estamos de las practicas internacionales y regionales así como de la “accountability” (responder a la ciudadanía) que son exigibles en el mundo actual así como de los apoyos políticos necesarios para instrumentar la misma.

Sin embargo no es por falta de recursos que sucede esto y para muestra basta un ejemplo. Se ha encarado un proyecto de modernización financiera que se inició en el año 2012 y que no sabemos cuando terminará que insume 21 millones de dólares y que procura actualizar el sistema de información financiera existente del cual en América Latina ya lo disfrutan Brasil desde la década del 80 y Argentina desde los 90.

Cuando se finalice dicho proyecto habremos alcanzado una evolución similar a nuestros vecinos varias décadas después. El único problema es que la exigencia de información financiera de los organismos internacionales ya es mucho mayor y más extendida.

Nuestros avances con el espejo retrovisor no alcanzan a ser cubiertos por los despliegues comunicacionales de las actuales autoridades cuya falta de voluntad política al respecto se manifiesta como una rutina ya naturalizada.

Progresar desde una situación de decisiones presupuestales mayormente generadas en los grupos de presión a un escenario de responsabilidad fiscal sería un cambio estructural.

Hasta las veneradas calificadoras de riesgos lo reconocerían.

Isaac Umansky

Autor: Isaac Umansky

Contador Público y Economista (UdelaR). Desempeñó el cargo de Contador General de la Nación y Director de la Comisión Nacional de Informática en el período 1985-1990. Profesor Economía, Finanzas Públicas y Administración en la F.C.C.E.E. (Udelar). (1969-1984). Consultor nacional e internacional en proyectos de Administración Financiera Pública y Gestión Pública (BM, BID, CEPAL, Agencia de Cooperación Sueca y la Unión Europea en Chile, Costa Rica, México, Bolivia y Cuba (Desde 1990 hasta la actualidad). Ex Presidente de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto (ASUCYP) durante varios períodos. EX Vicepresidente de la Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP) 2 períodos. Miembro del Consejo Internacional que emite las Normas y Estándares del Sector Público (IPSASB) de la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Período 2010-2012.