Martes, 15 de noviembre de 2016

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Martínez y su proyecto de decreto para las aplicaciones de transporte privado

 

El pasado viernes 11 de noviembre, el Intendente Martínez presentó en conferencia de prensa un proyecto de decreto municipal para regular las aplicaciones de transporte que elevará a la Junta Departamental. Martínez manifestó que este proyecto será complementado con el proyecto de ley que el Poder Ejecutivo enviará al Parlamento, el cual fue redactado por el prosecretario de Presidencia, Juan Andrés Roballo en conjunto con el director de Jurídica de la Intendencia, Ernesto Beltrame. Las manifestaciones de Martínez dejan en evidencia que el proyecto elaborado por Mahía no es un componente sustancial de la solución al problema. Compartimos esa opinión. El proyecto de Mahía es la tercera versión del primer proyecto enviado por el Poder Ejecutivo al Parlamento, el cual ha sido objeto de múltiples críticas por parte de la mayoría de quienes fueron consultados en la discusión del proyecto. Las mejoras han radicado básicamente en sucesivos recortes con relación a la versión previa (cuando menos, mejor, tendiendo al perfecto proyecto nulo). Especulamos que Martínez se cansó del ejercicio con el cual no sólo se han ido perdiendo artículos en el proyecto sino también credibilidad (a las tres versiones de este proyecto del Ejecutivo hay que agregar el proyecto de Diputado Carballo de prohibición de las aplicaciones por un año y el del Diputado De León del “usuario arrepentido”) y optó por co-redactar un proyecto en donde ya no se disimula lo que quiere: un marco sancionatorio brutal y probablemente inconstitucional.

Como habíamos dicho, el proyecto de Mahía no toca ninguno de los aspectos relevantes del problema a solucionar, lo que no sucede con el proyecto de decreto municipal, más allá que no compartamos muchas de las soluciones propuestas. Por esa razón hemos procedido a realizar su análisis pormenorizado de cada uno de sus artículos.

Propuesta de decreto para una regulación del transporte oneroso de pasajeros brindado por vehículos particulares y mediados por plataformas electrónicas 

Artículo 1.- De la Naturaleza Jurídica del Servicio. El transporte oneroso de pasajeros en vehículos privados contratado a través del uso de plataformas electrónicas que unan la oferta con la demanda de tales servicios, cuyo viaje se inicie dentro de los límites del Departamento de Montevideo, es una actividad privada de interés público cuyo cumplimiento se regirá por las disposiciones del presente decreto y por la reglamentación que dicte la Intendencia de Montevideo. 

Comentario: Nada que objetar. Es interesante que se defina el inicio del viaje como criterio para la definición de la competencia, independientemente del  departamento donde finalice.

Artículo 2.- Habilitase la modalidad de transporte oneroso de pasajeros en vehículos privados contratado a través de plataformas electrónicas.

Los vehículos, cuyos titulares, conductores y plataformas electrónicas que intervengan en la contratación y prestación de dicho servicio, deberán cumplir con los requisitos exigidos en este decreto y los que establezcan la reglamentación. 

Comentario. Nada que objetar. Se establecen tres agentes intervinientes sujetos a la reglamentación: titulares del vehículo, conductores y plataformas electrónicas.

Artículo 3.- Los titulares de los vehículos deberán contar con un permiso otorgado por la Intendencia de Montevideo, el cual será precario y revocable.

Podrán ser permisarios el propietario del vehículo, su titular registral de acuerdo al Registro de Vehículos de la Intendencia de Montevideo, el poseedor, el mejor postor en remate aprobado judicialmente o realizado por organismos públicos, o el promitente comprador cuyo compromiso tenga firmas certificadas por escribano público, según corresponda.

Sólo podrán ser permisarios personas físicas.

Los permisarios se otorgarán por cada vehículo. Ninguna persona podrá ser titular de más de un permiso afectado al servicio regulado en el presente decreto. 

Comentario. Lo sustantivo son los dos últimos párrafos, que establece que los permisarios deben ser personas físicas y que nadie podrá ser titular de más de un permiso. Esta norma es objetable por varias razones: 1. No hay ninguna razón de interés general que justifique estas limitaciones, 2. Esta norma establece un tratamiento desigual que en el sector del taxi, donde se admiten formalmente hasta cinco permisos por titular y en los hechos hay algunas personas que tienen varias decenas de taxis a través de testaferros, 3. El efecto previsible de la medida será generar en el sector las mismas irregularidades que se dan en el sector del taxi, esto es, el uso de testaferros.

Artículo 4.- Los permisarios deberán abonar a la Intendencia de Montevideo un canon de pesos uruguayos uno con setenta centésimos ($ 1,70) por kilómetro recorrido dentro de los límites del departamento de Montevideo desde el inicio del viaje hasta la finalización del mismo. Por la fracción del kilómetro se abonará el canon en forma proporcional a dicho monto.

El canon se liquidará en forma mensual y se abonará en la forma, plazos y con los ajustes que determine la reglamentación. 

Comentario: ¿Qué es un canon?  El punto de referencia es la tasa. En ambos casos se está haciendo referencia al hecho de pagar dinero a la Administración. Cuando se usa canon el pago obedece a un contrato, un arrendamiento o una concesión. Cuando se usa tasa es porque es un tributo. O sea, en el caso del canon hay un recurso municipal que se pone a disposición de un privado y por el cual se exige una contrapartida. Por ejemplo, en el caso de las concesiones de dominio público el canon a pagar por el concesionario sería el equivalente al precio del contrato que tendría la consideración a su vez de tasa por utilización privativa del dominio público.  Sostener que habilitar el acceso a los ciudadanos de Montevideo para brindarle servicios de transporte es un recurso municipal por el que se cobra es una aberración. Los ciudadanos deberían ser el destinatario del esfuerzo de los municipios, no un recurso del que se medra a sus expensas. Quienes sostengan que esto es el equivalente a la licitación de los permisos, están en un error. El permiso de taxi presupone que por razones de interés general se debe limitar la oferta. Como contrapartida de esa limitación el ser uno de los habilitados configura un privilegio que permite capturar una renta extraordinario, lo que se traduce en el valor del permiso. En la enorme mayoría de los casos ese “valor de chapa” se comercia entre privados. La IM sólo se beneficia en el caso de la licitación de nuevos permisos, que han sido mínimos en décadas. Esta reglamentación reconoce implícitamente que esa limitación en la oferta no obedece al interés general (si bien preserva la facultad de limitar la cantidad de vehículos habilitados para el nuevo régimen) y se pasa abiertamente a sostener que regular la oferta es un privilegio municipal por el cual se pretende obtener una renta. 

Es probable que se quiera usar esta figura para hacer más fácil y jurídicamente sostenible el  mantener un tratamiento discriminatorio con el régimen del taxi, el cual queda eximido de este pago. Quizás se quiera sostener que se calculó el canon de forma que el pago termine siendo razonablemente equivalente a lo que se pagaba por un permiso de taxi antes de la irrupción de Uber. Si hacemos algunas cuentas ese parece ser el caso. 

Supongamos que la IM vendía un permiso, por el cual obtenía USD 120.000. Supongamos que ese dinero podía colocarlo a una rentabilidad anual de un 5%, lo que le daba una renta perpetua de 500 dólares mensuales, unos $ 15.000. Para obtener el equivalente con lo que e cobra en el nuevo régimen tienen que recorrerse 8,824 kilómetros mensuales ($15.000/$1,7). La cantidad de horas de servicio de los nuevos vehículos equivalentes a los que está disponible un taxi supongamos que sea de 26 días. Eso nos da 339 kilómetros diarios, equivalente a unos 23 viajes por día, que son los viajes que realizan los conductores que más trabajan en Uber. En los hechos, lo que se hace es neutralizar la rentabilidad del nuevo régimen haciéndole pagar una cifra equivalente a la renta monopólica que se traducía en el valor del permiso de un taxi en su mejor época. 

A esto debemos agregar que no existe un servicio municipal de contrapartida que justifique la exigencia de una contraprestación. Por el contrario, la propia naturaleza de las plataformas y el diseño del sistema de incentivos que contienen hacen el contralor municipal totalmente innecesario. El grueso de las nuevas exigencias de la Intendencia de Montevideo no tienen su origen en la necesitad de tutelar intereses de ciudadanos que quedarían desamparados sino en consideraciones recaudatorias, protección de intereses corporativos y afán de protagonismo. 

Por otra parte, asumiendo que en este nuevo régimen todas las plataformas que operaran generaran el equivalente a unos 2.000 vehículos trabajando todo el tiempo, esto generaría la IM una recaudación de doce millones de dólares anuales.

Artículo 5.- La Intendencia de Montevideo podrá limitar la cantidad máxima de vehículos afectados a la prestación del servicio en la modalidad definida por el artículo 2. 

Comentario: La potestad que la intendencia se arroga en cuanto a limitar la cantidad de oferentes de servicio de transporte privado excede las facultades establecidas constitucionalmente, no cumpliéndose los extremos que la Carta Magna establece para que se considere justificada una limitación de este tipo. Las consideraciones jurídicas que fundamental esta apreciación exceden los alcances de este artículo. Aun cuando en el corto plazo no se establecieran limitaciones, esto es la semilla para que inevitablemente, en el mediano o largo plazo, se vuelva a generar en este nuevo régimen el proceso de “captura del regulador” por el cual se invierten las prioridades y el usuario deja de ser el destinatario del servicio para transformarse en un medio para contemplar los intereses de grupo de interés que pasan a ser la prioridad del sistema.

Artículo 6.- La Intendencia de Montevideo llevará un Registro de los vehículos prestadores del servicio, de los permisarios y de las plataformas electrónicas previstas en el artículo 1. 

Comentario: Nada que objetar.

Artículo 7.- Las tarifas no podrán ser subsidiadas, excepto para promociones específicas y acotadas en el tiempo conforme fije la reglamentación. La Intendencia de Montevideo podrá fijas tarifas máximas. 

Comentario: Este artículo establece limitaciones de precios, hacia arriba y hacia abajo, cuál más carente de razón de ser. El preocuparse por las tarifas subsidiadas revela total ignorancia de las normas en materia de defensa de la competencia y del funcionamiento de los mercados. La Ley Nº 18.159 de 20 de julio de 2007 y su Decreto 404/007 de 29 de octubre de 2007, establece que el órgano competente para la promoción y defensa de la competencia es la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, excepto en los sectores regulados donde los organismos reguladores especializados (URSEA, URSEC y Banco central) asumen esa responsabilidad. La Intendencia de Montevideo no sólo no tiene las capacidades sino que tampoco tiene competencias a este respecto. Entrando a la sustancia, los precios predatorios sólo tienen sentido desde el punto de vista de la racionalidad económica si existen barreras altas de entrada a un sector. Es decir, si es difícil que ingresen nuevos competidores, entonces, los competidores instalados pueden optar por bajar sus precios por debajo de costos o amenazar hacerlo de forma de disuadir a quienes quieran entrar de tener grandes pérdidas que no podrán recuperar (los costos de ingresar que no podrán ser recuperados con las ventas, en tanto el predador mantendrá los precios bajos hasta que el nuevo competidor se funda o se retire). Uber es la plataforma que tiene el mercado al día de hoy, y comienza a enfrentar la competencia de Cabify y EasyGo, no descartándose que ingresen nuevas plataformas. Si estas empresas quieren lograr una participación que las haga competitivas en el mercado deben procurar agresivamente captar clientes, para lo cual deben ofrecer precios bajos para que los ciudadanos se vean tentados a experimentar sus respectivos servicios. ¿Quién pagará ese precio bajo? Probablemente la plataforma, bajo la forma de un bono al conductor que lo compense de aceptar un precio más bajo por un período de tiempo limitado. 

¿Quién se beneficia de esta limitación a las tarifas bajas? Los taxis y Uber, que se verán librados de competir en precios. Eventualmente deberán reasignar recursos, gastando más en servicios jurídicos destinados a hacer denuncias de competidores que quieran ingresar al mercado o quieran ser agresivos en la competencia de precios. ¿Quién se perjudica? Los ciudadanos. 

En lo que refiere a fijación de tarifas máximas, también es el consumidor el perjudicado. En un ambiente de competencia como el que existe al día de hoy no tiene sentido ninguna limitación a los precios. Cuando un usuario de Uber acepta pagar en una hora pico y en una zona donde hay mucha demanda de sus servicios y pocas unidades disponibles una tarifa que puede ser –por ejemplo- dos veces y media la tarifa normal, lo hace porque evalúa que lo que va a recibir lo justifica, nadie lo obliga. En particular, nadie le prohibió tomar un taxi. Lo que el usuario probablemente evalúe es que la pérdida en calidad del servicio que implica ese cambio (tiempo de espera, higiene del vehículo, atención, etc.) no justifica el ahorro. En el caso de Cabify, por ejemplo, la tarifa no varía pero en horas de mucha demanda los clientes habituales tienen preferencia, llevando a que los tiempos de espera para quienes no lo son sean mayores. ¿Es esto mejor que la solución de Uber? ¿Por qué la Intendencia debe interferir en las decisiones libres e informadas de los ciudadanos frente a ofertas diversas en un contexto de competencia? 

Si la Intendencia estuviera preocupada por evitar situaciones que perjudiquen a los ciudadanos –y eventualmente a los conductores de este nuevo régimen- lo que debería establecer simplemente es que las plataformas no podrán exigir a los conductores exclusividad –es decir, que no recurran concomitantemente a plataformas competidoras- o introducir obstáculos que dificulten o impidan a los ciudadanos el realizar comparaciones de precios entre plataformas competitivas cuando van a solicitar un servicio. 

Artículo 8.- Obligaciones de los permisarios

Son obligaciones de los permisarios:

  1. Abonar el canon.
  2. Autorizar al titular u operador de la plataforma electrónica a retener y verter a la Intendencia de Montevideo por su cuenta y orden los pagos del canon en las condiciones que establezca la Intendencia de Montevideo.
  3. Mantener el vehículo prestador del servicio en perfecto estado de funcionamiento.
  4. Asegurarse que el conductor del vehículo cumpla con las obligaciones del Art. 10 y las que disponga la Intendencia de Montevideo.
  5. Realizar anualmente la inspección técnica del vehículo.
  6. Presentar anualmente ante la Intendencia de Montevideo los certificados que acrediten que se encuentra al día con las obligaciones tributarias y previsionales propias y/o de sus conductores, según corresponda.
  7. Contar con una póliza de seguro contra todo riesgo con cobertura por daños ocasionados a terceros, conductor y pasajeros en una modalidad de transporte oneroso.
  8. Garantizar que los vehículos cuenten con los requisitos de seguridad establecidos por la ley No. 19.061.
  9. Constituir domicilio en la ciudad de Montevideo, comunicando por escrito, dentro de los setenta y dos (72) horas toda modificación del mismo a la Intendencia de Montevideo.

 

Comentarios: Salvo las objeciones ya formuladas, que se corresponden a los literales a) y b), el resto del artículo plantea exigencias razonables.

 

Artículo 9.- Obligaciones del titular y/u operador de la plataforma electrónica:

Dichos sujetos deberán:

  1. Cumplir con las obligaciones y requisitos que la Intendencia de Montevideo determine;
  2. Liquidar y abonar a la Intendencia de Montevideo por cuenta y orden de los permisarios el canon generado por cada uno de ellos en la forma y plazo que se establezca en la reglamentación;
  3. Garantizar que toda la operativa, incluyendo tanto la actividad que se presta a través de las plataformas electrónicas como el servicio de transporte, cumpla con la legislación nacional y departamental aplicable;
  4. Asignar viajes únicamente a los vehículos y conductores habilitados por la Intendencia de Montevideo.
  5. Exigir y fiscalizar que los permisarios y/o sus conductores cumplan con las obligaciones tributarias, previsionales y reglamentarias correspondientes, no pudiendo asignar viajes a quienes no demuestren estar al día en su cumplimiento;
  6. Aceptar como única forma de pago la que se realice utilizando instrumentos de pago electrónicos, estando impedida de aceptar el pago mediante dinero en efectivo;
  7. Informar a los pasajeros la tarifa previamente al comienzo del viaje;
  8. Proporcionar a la Intendencia de Montevideo toda la información veraz, necesaria y útil en los tiempos y formatos que esta requiera para conocer la identidad de los conductores, sus datos individualizantes y los recorridos efectuados por cada vehículo, las tarifas, los montos cobrados y cualquier otra información que se entienda necesaria para ejercer sus potestades;
  9. Garantizar que el servicio de transporte se preste de forma ininterrumpida, incluso festivos y feriados, durante las veinticuatro horas del día, sin discriminación por punto de destino, ni de partida, ni por la extensión del recorrido. La Intendencia podrá solicitar la información complementaria que considere necesaria a tales efectos;
  10. Constituir domicilio en Montevideo y designar un representante, apoderado o encargado de negocios que tenga residencia permanente en Montevideo.

 

Comentario: Dentro de las exigencias establecidas en este artículo ya hemos manifestado nuestras objeciones asociadas a la establecida en el literal b). 

La siguiente exigencia objetable es la establecida en el literal i) que exige a la plataforma que “el servicio de transporte se preste de forma ininterrumpida” en una serie de condiciones que se detallan. Esta exigencia es no comprender la naturaleza de una plataforma de intermediación entre oferentes y demandantes. La plataforma puede garantizar que estará operativa, pero no puede garantizar que siempre exista oferta de transporte en la misma. El Intendente Martínez ha planteado en algunas declaraciones públicas que esa es una obligación de los taxis que se cumple a rajatabla y que quien ofrezca un servicio competitivo también debería cumplirlas. Estas declaraciones no son consistentes con otras declaraciones que realizó el 11 de diciembre del 2014 al diario El Observador (“Taxistas no entran a cinco barrios”) el entonces presidente  de la Gremial Única del Taxi, Óscar Dourado, quien afirmó que cuando se asigna un viaje de taxi “el chofer puede rechazarlo si no encuentra que tiene las condiciones para que se sienta seguro”. En el mismo artículo se indicaba que los taxistas habían decidido no entrar a cinco barrios: Maroñas, Marconi, Casavalle, Borro y Casabó, y se recogían testimonios de personas que habiendo solicitado servicios desde esos barrios a Radio Taxi 141, se les había negado el servicio por su ubicación. Establecer pues que si alguien quiere pedir, por ejemplo, un vehículo de Uber, desde el corazón mismo del barrio 40 semanas a las 4 de la madrugada, la plataforma tiene la obligación de garantizar que habrá un conductor dispuesto a atender ese pedido, es algo totalmente fuera de la realidad. 

La exigencia consagrada en el literal j) en cuanto a que la plataforma debe constituir domicilio en Montevideo y designar un representante, apoderado o encargado de negocios que tenga residencia permanente en Montevideo tiene importantes consecuencias tributarias. Por la vía de esta exigencia la plataforma pasa a tener establecimiento permanente en el país y, como consecuencia, debe tributar el Impuesto a la Renta de la Actividad Económica (IRAE), a la tasa general. Tanto la exigencia como sus consecuencias son compartibles.

 

Artículo 10.- Obligaciones de los conductores:

Son obligaciones de los conductores:

  1. Tener licencia de conducir expedida por la Intendencia de Montevideo en la Categoría que ésta exija;
  2. Aceptar viajes despachados únicamente por las plataformas habilitadas en las que esté debidamente registrado el vehículo;
  3. Tener carnet de salud vigente;
  4. Cumplir con las normas fiscales, de previsión social y laboral que rigen la actividad;
  5. Permitir y facilitar el ascenso de perros guías que acompañen a personas con discapacidad visual.
  6. No conducir el vehículo en estado de ebriedad o bajo los efectos de sustancias psicoactivas. Tampoco podrá fumar, consumir alimentos, bebidas alcohólicas ni sustancias psicoactivas durante la prestación del servicio. Esta última prohibición alcanza a los pasajeros;
  7. No conducir el vehículo prestando el servicio cuando no reúna las condiciones establecidas en el Art. 11 o en las dispuestas en la reglamentación. 

Comentarios: Este artículo no merece objeciones.

Artículo 11.- De los vehículos habilitados

Los vehículos destinados a la prestación del servicio deberán:

  1. Tener una antigüedad máxima de 4 años desde su primer empadronamiento, salvo que se trate de vehículos eléctricos los cuales podrán tener una antigüedad de hasta 10 años.
  2. Estar empadronados en el Departamento de Montevideo;
  3. Tener las condiciones y las prestaciones que exija la reglamentación;
  4. Tener capacidad máxima de 5 pasajeros.

 

Comentarios: No está justificada la limitación de la capacidad máxima de 5 pasajeros establecida en el artículo d), salvo que se tema que los servicios prestados por las plataformas puedan ser competitivos en el transporte colectivo y se quiera prevenir la amenaza que para los transportistas establecidos pudiera constituir que alguien también allí  ofreciera un buen servicio.

 

Artículo 12.- De las sanciones. El incumplimiento de las disposiciones del presente Decreto y de su reglamentación, por parte del permisario o conductor será objeto de las siguientes sanciones:

  1. Será de aplicación lo dispuesto en los artículos D 723.1 y D 723.2 del Volumen V “Tránsito y Transporte” del Digesto Departamental.
  2. Suspensión y/o baja definitiva del permisario del Registro previsto en el artículo 7.

En caso que el incumplimiento provenga del titular u operador de la plataforma electrónica, se aplicarán las siguientes sanciones:

  1. Suspensión temporal de la plataforma de hasta 2 años.
  2. Inhabilitación definitiva de la plataforma.

 

Las citadas sanciones podrán ser acumulativas y serán aplicadas atendiendo a la naturaleza, gravedad y circunstancias de la infracción. 

Comentario. Nada que objetar.

 

Conclusión

Lo primero que es necesario destacar es que es un gran avance que la Intendencia de Montevideo haya decidido, luego de un año, revelar cuál es su idea en materia de la regulación de aplicaciones para el transporte. El que haya dejado de usar al Poder Ejecutivo como vocero  y supuesto protagonista es un gran avance para lograr una solución constructiva al problema.

Cuando entramos a la sustancia del proyecto de decreto de la Intendencia tiene cuestiones positivas pero acompañadas de otras tan inconvenientes que nulifican el aporte de las primeras. El proyecto de la Intendencia plantea, en esencia, un sistema por el cual se traslada  a los servicios de transporte privado con aplicaciones todas las deficiencias en la regulación que han llevado a la pésima calidad y elevado costo del servicio de taxis: limitación en la cantidad de vehículos, limitaciones en cuanto a la capacidad máxima de los vehículos, limitaciones en materia de precios y limitaciones en materia de condiciones en las que se brinda el servicio. A esto agrega un canon que entendemos carece de fundamento jurídico (por su naturaleza y por su carácter discriminatorio entre servicios de transporte privado equivalentes) por medio del cual estimamos extraería a los ciudadanos más de diez millones de dólares al año.

No será posible encontrar auténticas soluciones al problema hasta que se entienda que la tecnología ha resuelto eficaz  y eficientemente problemas que antes exigían la intervención pública. La Intendencia quiere transformar este régimen en una fuente de recaudación, cuando su prioridad debería ser potenciar el uso de la tecnología para beneficio de los ciudadanos. Todos los ciudadanos tienen claro que las regulaciones vigentes no tienen por objeto principal beneficiarlos a ellos sino a las corporaciones que presionan por su aplicación y al afán de protagonismo de las autoridades municipales. El pretender extender las regulaciones corporativas a las nuevas modalidades de transporte es nulificar todas sus ventajas. Puede que la Intendencia Municipal recupere el protagonismo con este esquema normativo que propone, pero lo hará a expensas de lo que los ciudadanos merecen.

Leonardo Veiga

Autor: Leonardo Veiga

Contador Público, Universidad de la República; Licenciado en Administración, Universidad de la República; Master en Dirección y Administración de Empresas, IEEM; CPCL, Harvard Business School, EE.UU., PhD Universidad de Navarra. Es profesor de Gestión de la Innovación y de Economía Política (IEEM/UM) y de Prácticas Desleales de Comercio y Defensa Comercial (CEA/ADAU). Es miembro del directorio del Centro de Innovación Tecnológica SEPÉ. Fue consultor del Programa Nacional de Desburocratización (PRONADE), del Plan de Desregulación del Comercio Exterior y las Inversiones (PLADES), miembro del Board del Global Entrepreneurship Monitor, Director del MBA del IEEM/UM y Coordinador de la carrera de Contador Público en la FCCEE/UM.