Lunes, 2 de enero de 2017

MENU

Por una transparencia fiscal integral

La actual administración gubernamental con la confesa voluntad de integrarse a la OCDE – como lo ha manifestado reiteradamente – se ha aplicado a la tarea de cumplir con las recomendaciones y buenas prácticas de dicha organización y aún las ha excedido, aprovechando la ocasión, para imponer en el aparato tributario exigencias no requeridas por dicha institución.

A través una invocación laudatoria al mecanismo de cristalinidad referida al ámbito de los ingresos fiscales se promueve una ley calificada de transparencia fiscal.

Sin embargo la concepción  de la transparencia fiscal es más amplia y en los hechos supone adoptar una herramienta integrada por dos caras que no sólo comprende a los ingresos sino también a los egresos.

Dado el escaso entusiasmo en divulgar este aspecto por parte del oficialismo bien vale comenzar por clarificar el lenguaje y los conceptos.

La esencia del gobierno democrático se basa en el consentimiento ciudadano y de dicha anuencia extrae su legitimidad.

Por lo tanto el verdadero centro de todo régimen que se precie de ser auténticamente representativo debe disponer de una ciudadanía correctamente informada que se encuentre en situación de participar en las decisiones públicas.

De allí que toda autoridad que pretenda ejercer sus cometidos ha de dar cuenta de sus responsabilidades y del uso de los recursos que le fueron asignados.

Las administraciones con más experiencia en los países desarrollados han creado un concepto – instrumento que les permite abordar estos cometidos y al que han denominado accountability.

En nuestro idioma se ha buscado traducir el término y se ha comenzado a utilizar las concepciones de respondabilidad (responder por…) y rendición de cuentas que procuran reflejar esta condición que exige un leal y devoto cumplimiento de las funciones asignadas a los distintos funcionarios de los diferentes niveles organizacionales de una entidad pública.

Todo servidor público debe ser considerado, siempre, como un fiel mandatario de la decisión de la  ciudadanía a la cual debe rendir cuenta de todas sus acciones.

Así la INTOSAI organismo que representa a las entidades fiscalizadoras superiores de prácticamente todos los países define a la accountability, o sea nuestra transparencia, como “el deber de los funcionarios o empleados de rendir cuenta ante una autoridad superior ante el público por los bienes o fondos del Estado a su cargo y/o por una misión u objetivo encargado y aceptado. Constituye un concepto que tiene una relación directa con la moral del individuo que guía su propia conciencia y se refleja en las creencias y compromisos sociales, culturales, religiosos, cívicos e ideológicos adquiridos durante su existencia “ 

Actualmente, los eventos y circunstancias que promueven, hoy en día, un mundo que ha interconectado sus acciones y decisiones por medio del fenómeno de la globalización, hacen urgente una compatibilización con las prácticas y procedimientos corrientemente utilizados en la prestación de los servicios públicos en el ámbito internacional.

En el presente es usual observar el desarrollo de un proceso de estrecho relacionamiento entre las naciones el cual permite la existencia de una alta movilidad de capitales que tiende a crecer en forma exponencial facilitado por las tecnologías de la información y la comunicación.

Este proceso tiene múltiples consecuencias en las sociedades nacionales e impone nuevas reglas de comportamiento de obligaciones como consecuencia de la dinámica generada por las renovadas condiciones productivas.

Una de las consecuencias es intensificar la puesta en marcha de la transparencia fiscal que es un elemento crítico de una política fiscal rigurosa que permite establecer los parámetros esenciales de la administración de los riesgos de las políticas públicas.

Complementariamente y en el mismo marco interpretativo se principia a concederle enorme importancia al tema de la corrupción y se ponen en marcha estrategias diversas para combatirla.

Dado que el fenómeno a enfrentar tiene múltiples manifestaciones en los variados sectores de la actividad se entiende que es preciso realizar una combinación de cursos de acción promoviendo, a su vez, una multiplicidad de actores que enfrenten el problema.

En la medida que la corrupción es una gruesa anomalía del sistema, se requiere una combinación de diferentes métodos y técnicas para enfrentarla, por lo cual se requiere una visión integrada de las mismas.

Los códigos de ética, el fortalecimiento institucional de los componentes del sistema de control, el desarrollo de sistemas de administración financiera integrada, el desenvolvimiento de diversas formas de auditoria como la financiera, de gestión y la forense así como la mayor participación ciudadana en la vigilancia de los actos que la afectan, son algunas de las maneras en que se procura enfrentar el desafío que se plantea.

Las últimas décadas han mostrado un esfuerzo universal concertado para desenvolver un conjunto de estándares aceptados internacionalmente procurando adoptar la transparencia fiscal y promoviendo la implementación de esos estándares a nivel de cada país.

En especial los organismos internacionales como la OCDE, el Banco Mundial, el FMI, el Programa PEFA que es una metodología para evaluar el desempeño de la administración financiera pública establecen códigos de buenas prácticas, instituyen manuales y criterios de transparencia que identifican, por ejemplo en el caso del PEFA a través de 94 dimensiones.

De esta forma existe un consenso internacional acerca de que el grado de transparencia demuestra ser un buen predictor de la credibilidad y confianza con que merece ser calificada la administración pública de un país.

A partir de 2017 Transparencia Internacional publicará en sus índices por país un listado de los eventos de corrupción gubernamental constatados en las diferentes administraciones públicas nacionales.

Ahora bien ¿cuáles son algunos de los criterios y buenas practicas mas importantes que podemos analizar si se cumplen en nuestro país?

Empecemos por el criterio mas elemental: “Clara definición de funciones y responsabilidades “, y veamos algunas de las recomendaciones de buenas prácticas.

  • Disponer de un organigrama institucional publicado que muestre claramente la estructura completa del sector público y de sus fuentes de financiamiento e indique todas las entidades del gobierno, por nivel de gobierno que comprenda a las corporaciones públicas y entidades componentes de la misma.
  • Explicación del alcance y el fin de todas las actividades cuasifiscales.

 

En nuestro país nadie puede desmentir al ex Presidente de la República que nos denunció la existencia de un estado paralelo que se mueve en las sombras en lo que hace a sus objetivos y resultados.

No podemos siquiera saber la cantidad de instituciones que componen al sector público pues no conocemos las diversas empresas que se rigen por el derecho privado, las cuales se han desgajado como átomos de sus empresas públicas matrices, y se alimentan permanentemente de fondos públicos

Tampoco estamos al tanto de los múltiples fideicomisos creados en las distintas administraciones del gobierno central, las empresas y las administraciones municipales.

Es por tanto imposible conocer los saldos acumulados de activos y pasivos del sector público, sus transferencias internas así como los desfases entre unos y otros por lo cual desconocemos subsidios y otras formas de trasiego de financiamiento y apoyos.

La importancia de estar orientados sobre el patrimonio neto del gobierno y de los factores que lo hacen variar constituye la base de información necesaria para definir con rigor las políticas a instrumentar por lo cual podemos estar haciendo estimaciones erróneas en nuestras estimaciones micro y macroeconómicas, así como en su impacto  ulterior.

Muchas vulnerabilidades no figuran en el presupuesto, pero quedarían al desnudo al elaborar un balance del sector público con todos los activos y pasivos.

Por ejemplo, cada poco tiempo nos estallan en la cara las garantías del Tesoro Nacional de la cual hasta su explosión nos la conocíamos (Pluna, Ancap, la Regasificadora, las desconocidas concedidas a esas entidades que actúan en la sombra).

Al no existir contabilidad patrimonial las autoridades de la hacienda pública pueden decir que la condonación de la deuda de Ancap por el Ministerio de Economía es un mero asiento contable.

Claro que es un asiento contable que disminuye el pasivo de Ancap y por lo tanto fortalece su solvencia – altamente amenazada hasta ese perdonazo – y como no existe un saldo patrimonial del Tesoro debe ser registrado como déficit del gobierno central el cual desde hace años se financia con emisión de deuda publica, mientras que las autoridades de Ancap pueden ufanarse de haber reducido su pasivo en su comparecencia en las comisiones parlamentarias.

Desde el punto de vista comunicacional la brecha esta salvada  a través de la elaboración de una esmerada aunque falaz imagen dirigida a la opinión publica. Sin embargo esta acción esconde su verdadero rostro: desde el enfoque macroeconómico se ha creado una nueva vulnerabilidad que se arroja alegremente hacia el futuro.

Y esto es un mero ejemplo, porque si analizáramos toda la operativa del sector público podríamos cosechar enorme cantidad de situaciones anómalas.

O sea que si no encaramos una transparencia fiscal integral que comprenda los ingresos y egresos fiscales no podremos aspirar a formar parte de entidades de relieve internacional.

En puridad no parece demasiado riguroso y equilibrado solo perseguir a los evasores de ingresos. Los que evaden la transparencia del lado de los gastos merecen la misma atención.

Desde ya no va a ser suficiente el ejercicio de empobrecer el lenguaje y dedicarse a aplicar una sola de las dos dimensiones que comprende la transparencia fiscal.

Desenvolver una conducta obsequiosa, complaciente y servicial hacia esos organismos no nos asegura el ticket de entrada, salvo que los peajes sean otros y sigamos dispuestos a pagarlos con prescindencia del interés nacional.

Isaac Umansky

Autor: Isaac Umansky

Contador Público y Economista (UdelaR). Desempeñó el cargo de Contador General de la Nación y Director de la Comisión Nacional de Informática en el período 1985-1990. Profesor Economía, Finanzas Públicas y Administración en la F.C.C.E.E. (Udelar). (1969-1984). Consultor nacional e internacional en proyectos de Administración Financiera Pública y Gestión Pública (BM, BID, CEPAL, Agencia de Cooperación Sueca y la Unión Europea en Chile, Costa Rica, México, Bolivia y Cuba (Desde 1990 hasta la actualidad). Ex Presidente de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Presupuesto (ASUCYP) durante varios períodos. EX Vicepresidente de la Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP) 2 períodos. Miembro del Consejo Internacional que emite las Normas y Estándares del Sector Público (IPSASB) de la Federación Internacional de Contadores (IFAC). Período 2010-2012.