Sábado, 17 de octubre de 2015

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Presupuesto: optimismo y luchas de poder

1. Antecentes

Dejamos atrás una década de bonanza en la que los gobiernos del Frente Amplio desperdiciaron una oportunidad única para construir políticas contracíclicas (que amortiguaran la pérdida de competitividad de sectores no favorecidos por el superciclo de commodities y permitieran afrontar con mayores recursos los tiempos de vacas flacas que inevitablemente siguen a ciclos excepcionales).

Lamentablemente se optó por echar más leña al fuego, aumentando el gasto por encima del crecimiento de la recaudación y de la producción. La presión tributaria también aumentó y, sin embargo, se terminó con un déficit de 3.5% del PIB (más de cuatro veces el previsto en el presupuesto votado en el año 2010). Poco se avanzó en materia de política exterior. Es más, en muchos aspectos se retrocedió. Los prejuicios ideológicos hicieron perder el rumbo.

Se gastó mucho en educación, seguridad y salud. Pero la mala gestión y los problemas de diseño institucional votados en el primer gobierno del FA (para salud y educación) determinaron resultados cada vez peores. Las empresas públicas se aspiraron el espacio fiscal. Solo el desastre de Ancap explica un 35 % del deterioro del resultado fiscal en la década 2004‑2014 (ver ANCAP y el diario del lunes). Muy poco se hizo en materia de infraestructura. Se prometieron inversiones a través del sistema de las PPP, que nunca llegaron.

Sin embargo, en setiembre de 2014, en plena campaña electoral, el entonces vicepresidente Danilo Astori manifestó en forma categórica: “La situación fiscal del país es la más sólida que yo recuerde en décadas. Está asentada sobre pilares muy importantes, como son los fundamentos del crecimiento, aún en estas épocas de desaceleración”.  Y concluyó: “Entonces yo no comparto el grado de dramatismo con el que plantean otros partidos el resultado fiscal. Afirmo que es un resultado absolutamente sostenible. Y naturalmente, en la medida que pueda ser mejorado, será mejorado. Pero no requiere ni anuncia ajustes importantes”. Aseguró que “tres puntos de déficit en este momento no tienen nada que ver con tres puntos de déficit hace diez años. Hace diez años era un resultado grave. Hoy no lo es.”

2. El cambio de discurso

Transitado un proceso de cambio de cambio de discurso (ver nuestro artículo Economía: Realidad y Discursos) llegamos a la instancia presupuestal. En la exposición de motivos del proyecto enviado, el Poder Ejecutivo declara:

“El contexto externo que deberá afrontar Uruguay durante este período de gobierno difiere del observado en los últimos años. En efecto, el período 2010-2014 el panorama mundial estuvo caracterizado por: i) una abundante liquidez internacional producto de la extrema flexibilidad de la política monetaria que imprimió Estados Unidos para recuperarse de la crisis financiera 2008, que tuvo como corolario un dólar débil y bajas tasas de interés; ii) un buen ritmo de crecimiento de las economías emergentes; y iii) elevados precios de las materias primas producto de la importante demanda que provenía de China.” Y más adelante aseveraba: “En la actualidad, y en el período de referencia, el desempeño económico mundial será menos favorable. En primer lugar, el crecimiento económico mundial si bien se recupera, lo hace a un ritmo más moderado y desigual que lo esperado. Dicho repunte será liderado principalmente por las economías avanzadas, al tiempo que las emergentes continuarán transitando y una fase de enlentecimiento, un escenario en el cual se destaca la ralentización del nivel de China y el enfriamiento económico de Brasil que sigue profundizándose.”

Es claro el cambio de discurso. Pero ¿ocurrieron cambios tan drásticos en el escenario económico que justifiquen estos cambios en los discursos?

Nuestra valoración del escenario internacional es que llegamos al 2015 con algunas variables algo peor a lo que se visualizaba anteriormente (por ejemplo Brasil con una crisis política más profunda que cuando surgió el problema de Petrobras). otras, en cambio, nos han dado mayor tiempo (las dificultades de despegue de las economías desarrolladas que han venido atrasando el aumento previsto en las tasas de interés y una Argentina que se ha sostenido artificialmente para llegar a las elecciones sin procesar los ajustes necesarios).

Los desafíos que debemos transitar entonces siguen siendo los mismos que el Partido Colorado viene planteando hace tiempo y que los gobiernos frenteamplistas no terminan de adoptar ni resolver, más allá de tibios anuncios resistidos desde la propia fuerza política y desde el PIT-CNT.

Creemos que el escenario regional será peor al previsto por el gobierno, en lo que refiere a niveles de producción, empleo y precios. Vendrá también con cambios en la cotización de la moneda que parecen desconocerse en la proyección de las variables macroeconómicas internas. Todo esto redundará en menor demanda por bienes y servicios (ej. Turismo) desde Brasil y Argentina y un agravamiento inicial de la competitividad de la producción nacional.

3. El escenario macroeconómico

Las proyecciones del gobierno son optimistas y en algunos casos inconsistentes. En 2015 el crecimiento del PIB estará por debajo del 2% y en 2016 parece más probable un escenario de caída que de crecimiento. Las últimas cifras de cuentas nacionales (depurando efectos de fabricación de celulosa y energía eléctrica) muestran una economía sin crecimiento respecto a igual período del año anterior.

Las cifras de recaudación de IVA (devengado) muestran una clara tendencia de declive (en % con respecto al año anterior, en moneda constante) como se ve en esta gráfica

Fuente: elaboración propia con base en datos de la DGI y del INE

Fuente: elaboración propia con base en datos de la DGI y del INE

 

El índice de confianza del consumidor uruguayo que construye la Universidad Católica está en niveles mínimos (inferiores a los observados en 2008 como consecuencia de la crisis mundial) y cae a agosto de 2015 un 7.1% con respecto a un año atrás. Pasa lo mismo con las expectativas empresariales.

Índice de Confianza del Consumidor Uruguayo Agosto 2015 (Fuente: UCUDAL, ver http://www.ucu.edu.uy/sites/default/files/facultad/fce/economia/ICC/indice_confianzaconsumidor_ago15.pdf)

Índice de Confianza del Consumidor Uruguayo Agosto 2015 (Fuente: UCUDAL, ver http://www.ucu.edu.uy/sites/default/files/facultad/fce/economia/ICC/indice_confianzaconsumidor_ago15.pdf)

 

Y llegamos así a un mes de agosto/15 donde la industria (sin refinería de Ancap) cae 3% por primera vez en 15 meses (con 13 de 19 ramas en rojo). A agosto el empleo cae 1,9% con respecto a los 8 primeros meses del año anterior. Queda lejos del -1% proyectado en el presupuesto para 2015.

El equipo económico, mientras tanto, proyecta un rápido cambio de tendencia en lo que viene siendo la evolución a la baja del empleo a la vez que se proyecta el dólar sin determinar nuevas mejoras del tipo de cambio real, más allá de las que se han dado.

¿Cómo se piensa entonces sostener el nivel proyectado de empleo (0,6% anual desde 2015) y producción (2,7% promedio anual)? ¿Se desconoce el impacto de la devaluación que se dará en Argentina luego de las elecciones en las proyecciones de tipo de cambio e inflación? ¿Cómo se piensa recomponer un crecimiento en las exportaciones a partir de 2016 sin haber recuperado tipo de cambio real? ¿En que se funda una proyección de aumento superior al 4% anual de la formación bruta de capital desde 2016 en un país que no mejora su competitividad externa? ¿Con que instrumentos se piensa controlar la inflación y alcanzar en 2019 el nivel de 5% (que el presidente Vázquez anunció para 2016 en su discurso del 1 de marzo)? ¿Cómo se piensa sostener los aumentos proyectados en el consumo (2,9%)  y en el salario real (2,1% anual) sin resolver los problemas de competitividad e inflación?

4. Las proyecciones

El gasto total crece a 2017 en 1.140 millones de dólares sumando “gasto comprometido” (670 millones) y “esfuerzo fiscal” derivado del articulado (470 millones de dólares, 280 en 2016 y 190 adicionales en 2017). El costo del articulado equivale a un 0,8% del PIB proyectado para 2017, de los cuales 0,3% se derivan al presupuesto de la educación.

Lejos quedaron las promesas electorales de un paquete fiscal con un costo superior a 3.5% del PBI: el 1,5% de PIB necesario para llegar al 6% de educación,  una meta de  1% en ciencia y tecnología, 225 millones de dólares a 2017 para el sistema nacional de cuidados (0,4% del pib), el plan siete zonas, el paquete para la clase media y otras medidas de un paquete fiscal que se prometía.

Aunque no se voten nuevos gastos en las futuras rendiciones de cuentas, el gasto total se proyecta creciendo a un ritmo del 3.2% promedio anual en términos reales, cifra que supera el crecimiento proyectado del PIB (2,7% anual).

Además del escenario global, las proyecciones también lucen optimistas:

  • Se asume un aumento del peso de la recaudación de DGI sobre el PBI de 0,5 puntos (0,3 desde 2015). Defender este aumento por nuevas caídas en los porcentajes de evasión es temerario considerando el bajo nivel de partida y el escenario de finalización del boom de consumo (que se acompaña inevitablemente de una caída en la tasa de gravabilidad). A agosto de 2015 la recaudación total neta de la DGI crece solamente un 1,7% real.
  • El optimismo en materia de empleo y salario sobreestima el resultado de la seguridad social.
  • No se incluye el pago de los juicios laborales del Poder Judicial. Para ello se incluye un artículo claramente inconstitucional, postergando dicha erogación.
  • Se prevé un 2019 sin “carnaval electoral”. Lo usual es un aumento del gasto de 1,5 % del PIB respecto a los 4 años previos (habiendo sido 1,7% en el año 2014).
  • Se planchan las transferencias, aunque siguen pendientes nuevos ingresos al Fonasa.
  • Las proyecciones de los intereses lucen optimistas aún para los niveles de déficit proyectados. Transcribimos al respecto las reflexiones del economista Isaac Alfie en el suplemento Economía y Mercado de El País: “La proyección presentada, medida en pesos, no en relación al PIB, indica que los intereses que abonará el gobierno central crecen 8,9% en 2016 y luego quedan constantes. Ciertamente no comprendo cómo es posible que ello suceda cuando el déficit del GC supera el 2,5% del PIB anual. Para financiar este déficit hay que endeudarse en unos US$ 1.250 millones al año (De hecho la propia ley autoriza a aumentar la deuda en US$ 1.850 millones en 2015 y US$ 1.500 al año a partir del 2016 a los cuáles se pueden adicionar hasta 750 por circunstancias “excepcionales”), lo que importará a las tasas actuales (que son menores a las futuras) unos US$ 70 millones adicionales acumulativos por año”.

Incorporando las consideraciones realizadas con respecto a las proyecciones del escenario internacional, del escenario macroeconómico interno y del resultado fiscal global, concluimos que difícilmente se puedan cumplir las metas proyectadas.

Todo apunta además a que el resultado fiscal sea más negativo que el proyectado, dejando atrás el anunciado criterio de “responsabilidad fiscal”.

Desde esta perspectiva y agregando las crecientes presiones políticas y sindicales para que el Gobierno cumpla sus compromiso electorales, distintos analistas temen que en los próximos años el Gobierno termine procesando un aumento en la carga tributaria (ya hay algunos indicios), violando así definitivamente otro de sus  compromisos.

Dudas como esta atentan contra un mayor consumo e inversión y son reforzadas desde el Poder Ejecutivo, cuando se cede a los pronunciamientos de la fuerza política (p. ej. TiSA).

5. Análisis del articulado

  • El presupuesto no plantea reformas o transformaciones sustantivas. Sin estas transformaciones, podremos seguir aumentando el gasto público pero no la calidad del mismo.
  • Se aplica una política de discriminación preocupante hacia la Justicia y los organismos de contralor (Tribunal de Cuentas, T.C.A. y Corte Electoral) organismos a los cuales el PE no les incluyó ni siquiera artículos proyectados que no tenían costo y en el caso del Poder Judicial se incluye una norma inconstitucional que difiere el pago de eventuales sentencias judiciales.
  • En el mismo sentido, se incluyen modificaciones tributarias que rebaten interpretaciones en la materia del TCA.
  • Se concentran más funciones en la Presidencia de la República, sin control parlamentario.
  • Se siguen creando cargos comunes y de particular confianza, algunos hasta con “nombre y apellido”.
  • La reforma del Estado sigue brillando por su ausencia
  • Continúa la  oscilación en materia contratación de funcionarios. Lo que parecía la panacea en el presupuesto anterior (contrato temporal de derecho público) se quiere transformar en provisoriatos regidos por la ley 19.121.
  • Se cede a la presión para presupuestar contratos temporales (ej. Mides)
  • Se traslada el Plan Juntos de la Presidencia de la República al MVOTMA (corrigiendo una mala decisión anterior pero manteniendo innecesariamente una burocracia paralela).
  • Se eliminan (correctamente) los 6 cargos de Coordinadores Regionales que tanto había defendido el anterior Gobierno.
  • El Poder Ejecutivo en su proyecto original planteaba sacar tope de sueldo de los adscriptos,  y poner plazo al dictamen previo del Tribunal de cuentas sobre contrataciones.
  • Se piden nuevas excepciones al TOCAF, entre ellas para la administración de la Estancia de Anchorena.
  • Las tablets cuestan 500 millones de pesos en los dos años y no resuelven las verdaderas necesidades de los jubilados y pensionistas
  • Se propone que Policía Caminera sea absorbida por la Guardia Republicana (a pesar que ambas funciones son necesarias y requieren distinto perfil).
  • Se plantea flexibilizar en forma inadecuada el reconocimiento de deuda en vía administrativa en la Dirección Nacional de Aduanas.
  • A pesar de la promesa electoral de no aumentar los impuestos, se elimina una bonificación del 18% a la contribución inmobiliaria rural
  • Se aumenta la carga aporte básico al Fondo de Solidaridad que tributan los profesionales universitarios (según cálculos de AUDU, en un promedio de 51% en los próximos 35 años)
  • El Poder Ejecutivo, a través del MTOP, en su proyecto original había solicitado la facultad de prorrogar concesiones en el puerto contra nuevas inversiones aun cuando no estén vinculadas a la concesión originaria, salteándose así el debido proceso licitatorio.
  • Se limita la responsabilidad del Estado en materia de medicamentos.
  • Se votan más partidas para adscriptos y compensaciones personales.
  • Se piden para los Programas de Gobierno Electrónico de Agesic (donde no parece haber restricción presupuestal).
  • Se instauran mayores controles en materia de inversión y endeudamiento de las empresas públicas pero se aprueba un tremendo aumento de los topes al endeudamiento global para contemplar los déficits previstos.
  • Se avanza con registros y regulaciones que agregan costos y avasallan la intimidad de las personas.
  • En materia de inversión pública (incluyendo empresas) se confirma el paquete de 12.370 millones de dólares que depende en un 34% de inversiones privadas (ojalá esta vez no se repita la mala experiencia de las PPP).
  • El “buque insignia” del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, que vino sensiblemente reducido en el mensaje del Poder Ejecutivo (con respecto a los 225 millones de dólares anunciados en campaña electoral) terminó siendo recortado en 200 millones de pesos; equivalentes al 40% de las reasignaciones de recursos que determinó el trámite Parlamentario (un total aproximado de 500 millones; 275 para Anep y 100 para Udelar).

En suma, comprobamos una vez mas que transitamos otra instancia presupuestal en la que muchas veces los compromisos políticos, los intereses corporativos y las luchas de poder terminan primando sobre el interés general

Alvaro Rossa

Autor: Alvaro Rossa

Contador Público (UdelaR). Asesoramiento y gerenciamiento de empresas. Subsecretario de Economía y Finanzas (Ago.2003-Mar.2005). Negoció la condonación de deuda con Francia para financiar la creación del Instituto Pasteur de Montevideo. Integró su Primer Consejo de Administración. Lideró desde el MEF, el proceso que culminó con la de instalación de Botnia en Uruguay. Trabajó en la D.G.I en Fiscalización, Organización y Métodos y luego como Coordinador de la Asesoría Económica entre 1990 y 2003. Participó en dicho período de la Programación Financiera del Sector Público.