Lunes, 27 de noviembre de 2017

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Un legado que perdura

En este mes de noviembre, se cumplen 100 años de la Constitución de 1917.

También se celebran 50 años de la de 1967 y 20 de la entrada en vigencia de la reforma constitucional de 1996. Tres hitos que en buena medida marcan nuestro presente político-institucional.

Los dos últimos por permanecer en vigencia; la Constitución de 1917, porque de ella heredamos, entre otras, la separación de la Iglesia del Estado, la laicidad constitucional, la descentralización administrativa y el Estado industrial y comercial.

No fue fácil el proceso que llevó, en 1917, a la reforma de la Constitución de 1830. Fue un proceso precedido de múltiples fracasos de tentativas reformistas, debidos en parte al duro enfrentamiento entre los partidos y sus fracciones, que impedían acuerdos políticos sobre contenidos, y en parte al sistema extremadamente rígido previsto en la propia Constitución para su reforma, que exigía el acuerdo de tres gobiernos sucesivos, imposibilitando el triunfo de toda iniciativa en tal sentido.

Este último obstáculo jurídico, se sorteó mediante el paso previo de modificar el sistema de reforma, mediante la ley de 28 de agosto de 1912, que sustituyó la sección XII de la Constitución del 30, haciendo más simples y viables los procedimientos de reforma.

En cuanto a los contenidos, la publicación de los “Apuntes” de José Batlle y Ordóñez el 4 de marzo de 1913, provocó una honda conmoción pública y resultó ser el disparador principal del proceso que culminó en 1917. Se trataba de un documento en el que preconizaba un conjunto de reformas fundamentales a la Constitución, inspiradas directamente en las instituciones suizas, cuyo punto principal era la sustitución de la Presidencia de la República por una Junta de Gobierno, como forma de atenuar la concentración de poder.

La discusión pública fue larga e intensa, pero el resultado de las elecciones del 30 de julio de 1916, para elegir los convencionales constituyentes, y el de las elecciones legislativas del 14 de enero de 1917, llevaron a que el debate se resolviera como se suelen resolver las controversias políticas en Uruguay, pactando.

El acuerdo entre el Batllismo y el partido Nacional, llamado “Pacto de los ocho”, en referencia a los nacionalistas Martín C. Martínez, Carlos Berro, Leonel Aguirre y Alejandro Gallinal y los batllistas, Domingo Arena, Ricardo Areco, Juan Antonio Buero y Baltasar Brum, consagró constitucionalmente las garantías esenciales del sufragio y elementos de colegiación en la integración del Poder Ejecutivo.

La Convención Nacional Constituyente plasmó este acuerdo en un proyecto de reforma que aprobó el 15 de octubre de 1917, fue sometido a plebiscito el 25 de noviembre de 1917, se promulgó el 3 de enero de 1918 y entró en vigencia el 1 de marzo de 1919.

En materia de derechos y garantías, la Constitución de 1917 incorporó una norma fundamental que con mínimas variantes se mantiene hasta el presente y que consolida la concepción jusnaturalista en materia de derechos humanos, esto es, que la declaración constitucional de los derechos no es constitutiva, sino meramente declarativa y de carácter no taxativo.

Se trata del artículo 173 (actual artículo 72), donde se establece que la enumeración de derechos, deberes y garantías hecha en la Constitución, no excluye los otros derechos inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno. Su redacción abierta y sustentada en el concepto humanista y los principios republicanos, siguiendo el ejemplo de la Constitución mexicana de Querétaro, también de 1917, permitió una interpretación evolutiva de la norma, incorporando sucesivamente los derechos sociales, que las tendencias constitucionalistas contemporáneas ya comenzaban a consagrar en forma expresa y que fueron explícitamente incorporados en la Constitución de 1934.

La Constitución 1830 se basaba en el concepto de un Estado unitario y centralizado, dejando de lado toda autonomía departamental o municipal. Los departamentos eran circunscripciones administrativas gobernadas por Jefes Políticos designados por el Poder Ejecutivo, que operaban como agentes del gobierno central. No obstante, las Juntas Económico Administrativas, integradas por vecinos y previstas constitucionalmente como un órgano sin funciones ejecutivas sino meramente propositivas, fueron en los hechos absorbiendo competencias y transformándose en verdaderos órganos de gobierno departamental al margen de los textos constitucionales, hasta que la Ley de Juntas de 10 de julio de 1903 reconoció su existencia y ampliación de competencias.

Este proceso de ampliación de la descentralización territorial será plasmado en la Constitución de 1917, estableciendo como órganos del gobierno local con amplia autonomía –incluso tributaria- una Asamblea Representativa y uno o varios Consejos de Administración autónomos.

Por su parte, la descentralización administrativa de los servicios, consagrada de manera amplia en el artículo 100 de la Constitución de 1917, tuvo el apoyo del partido Colorado y del partido Nacional, aunque por razones muy distintas, casi contradictorias. En el caso del Partido Colorado, porque la autonomía de los servicios públicos era consistente con sus ideas de socialización industrial. A su vez, estaba de acuerdo con los planes políticos del partido Nacional, que apoyaba toda fórmula que debilitara el gobierno central del partido Colorado, disminuyendo su competencia y restándole cometidos y funciones. En suma, unos por fortalecer los servicios industriales poniéndolos a cargo del Estado, los otros por debilitar al gobierno central.

La estructuración de un conjunto de servicios a cargo del Estado, que en nuestra terminología constitucional y administrativa fueron llamados entes autónomos, se fundó primero en la legislación y resultaba incompatible con la Constitución de 1830 que regía al momento de creación de las primeras entidades estatales prestadoras de servicios comerciales e industriales. La reforma de 1917 habría de recoger los resultados de este proceso, constitucionalizando la existencia de esa descentralización de servicios, origen del proceso de creciente descentralización que se ha mantenido hasta el presente.

Pero la Constitución de 1917 significó además la culminación del proceso de más de 50 años que llevó a la consagración constitucional de la abstención del Estado en materia religiosa, estableciendo la laicidad del Estado uruguayo, que por ir más allá de lo religioso, asegura la libertad de conciencia y la tolerancia, base de la convivencia democrática y pacífica de la República.

Por todo lo expuesto, ella no es solo mojón importante en la evolución histórico-constitucional de nuestro país, y vaya si lo fue, sino un legado que perdura porque forma parte del actual pacto de convivencia de los uruguayos.

José Garchitorena

Autor: José Garchitorena

Abogado y funcionario. Actualmente es Ministro de la Corte Electoral. Integró el directorio de UTE entre 2010 y 2012. Miembro electo de la Junta Electoral de Montevideo (2000-2005). Integrante de la Asamblea del Claustro de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República entre 1987 y 1989. Afiliado al Partido Colorado desde 1983, fue Prosecretario General del mismo. Es miembro de diversas instituciones culturales y sociales. Colaborador de diversas publicaciones periodísticas. Es autor de los libros Manual Práctico de Derecho Electoral Uruguayo y de Historia de un mito, las elecciones de 1971 y la denuncia del Partido Nacional.