Lunes, 1 de agosto de 2016

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Uruguay SA. El fenómeno de las sociedades anónimas estatales

Las investigaciones en torno a la gestión de Ancap han propiciado un debate paralelo que cada vez toma mayor impulso. Me refiero a las sociedades anónimas estatales. Conocidas en la jerga política como “hijas y nietas” esta expresión alude a sociedades anónimas donde total o parcialmente y directa (hijas) o indirectamente (nietas) tiene participación el Estado en el capital accionario. Todos sabemos que el estado desarrolla una diversidad de actividades a través de sus entes autónomos y servicios descentralizados. Sin embargo no tenemos tan claro que ese mismo Estado es propietario de una gran cantidad de sociedades de derecho privado, que operan en una diversidad de rubros, forzando en muchos casos al límite los giros sobre los cuales tiene competencia un ente determinado. A título de ejemplo, (y evitando la referencia ya conocida de la producción de perfumes) el estado ha incursionado en la producción de tejidos y procesamiento de alimentos congelados.

La incursión del Estado en sociedades anónimas es un proceso que comienza de manera timorata y a la sombra del debate público en torno a la ineficiencia del Estado en los años 90, gobierno de Lacalle. La interpelación al tamaño e ineficiencia del aparato burocrático se manifestaba en políticas concretas como la implementación del Programa Nacional de Desburocratización (PRONADE), y el programa de Fortalecimiento del Área Social (FAS) destinado a romper con las lógicas sectoriales dentro del área público-social (Conrado Ramos, 2003). La referencia paradigmática de ese reformismo en clave liberal ha sido la ley de empresas públicas del año 1991. Las intenciones estaban claramente enfocadas en el traspaso de funciones a distintas unidades con mayores grados de autonomía.

Bajo ese marco, la creación de figuras jurídicas en el derecho privado respondía a esa necesidad. Floreció de manera tímida para luego dinamizarse hasta el presente. Es lo que los catedráticos del derecho administrativo como Delpiazzo catalogan como la “huida del derecho administrativo”.

Quizás uno de los elementos más llamativos es que la izquierda ha cumplido un decenio de gobierno y el fenómeno de las sociedades anónimas estatales no ha hecho más que consolidarse. En el año 1991 se crea la primera figura jurídica de esta naturaleza. En ese período se crearon tres empresas: Petro Uruguay (ANCAP), Agolan SA (CND) y Aguas de la Costa (OSE). Luego, en el gobierno de Batlle se produce un crecimiento exponencial de las sociedades anónimas, comparable al que se produjo posteriormente en el gobierno de Mujica.

Al día de hoy tenemos más de 50 sociedades anónimas con participación del estado. Los organismos que tienen una mayor experiencia en la gestión de estas empresas son Ancap, y en menor medida la CND, UTE y el BROU.

En mi opinión lo que deberíamos evitar es entrar en una suerte de “teoría de esquinas” respecto a las sociedades anónimas, es decir, o tendemos a pensar que son la panacea de la gestión eficiente porque operan bajo el derecho privado, o pensamos que son una fuente de corrupción. Sobre la primera afirmación alcanza ver algunos resultados operativos que muestran que operar en el derecho privado no equivale a tener mejor gestión, varias empresas dan pérdida. Sobre la segunda afirmación alcanza con observar los procesamientos de políticos y directores que han tenido responsabilidades públicas y ver que los actos de irregularidad se producen dentro del derecho público. Quizás el tema pasa por analizar hasta dónde es adecuada la legislación que regula el funcionamiento de estas empresas y dónde se producen determinados vacíos que impiden cumplir con el control democrático. Hay leyes para los organismos titulares de SA que obligan a mostrar anualmente los balances operativos de estas empresas. Pero por otro lado, también hay total discrecionalidad para manejar licitaciones o contratar empleados. También hay dificultades para que se brinde información a un legislador que presenta un Pedido de Informes sobre determinada SA. Las dificultades en cuanto acceso a la información aún son mayores si se trata de una SA donde la participación del estado es indirecta, es decir, a través de otra SA, como es el caso de las empresas cuyo accionista es DUCSA o ALUR.

En la medida que el tema de las SA estatales va tomando visibilidad pública irán apareciendo proyectos de ley de distintos legisladores, por esa lógica de tomar posición frente al electorado (taking position en la jerga de la ciencia política). Pero al igual que sucedió con el debate en torno a las figuras de los entes autónomos y servicios descentralizados en los años 20 y 30. Pero también con los organismos públicos no estatales en años posteriores. Seguramente en esta oportunidad donde nuevamente la autonomía y el control democrático entran en debate se requiere de diagnósticos elaborados por equipos multidisciplinarios que den cuenta de las necesidades de este tipo de proyectos y la adecuación de los controles que de garantía a la ciudadanía sobre su gestión.

Alejandro Guedes

Autor: Alejandro Guedes

Politólogo. Egresado de la Faculta de Ciencias Sociales.Se encuentra cursando la maestría en Ciencia Política (UdelaR). Integrante del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia Política.